صلاحیت دیوان محاسبات در حسابرسی شرکت‌های دولتی

احمدرضا شيري*
متاسفانه گهگاه از برخی مدیران مالی دولتی (شرکت‌های دولتی) جملاتی شنیده می‌شود مبنی بر اینکه به دلیل عدم اختصاص اعتبار از منابع عمومی (بودجه سنواتی کل کشور) و تلقی كردن درآمد این شرکت‌ها به عنوان منابع داخلی، حسابرسی عملکرد دوره‌های مالی این شرکت‌ها نبايد در حیطه حسابرسی دیوان محاسبات قرار گیرد. استناد این سخنان را نیز عبارت «…استفاده به نحوی از انحاء از بودجه  کل کشور…» مندرج در اصل (۵۵) قانون اساسی ج.ا.ا می‌دانند.

این در صورتی است که با مطالعه و تحلیل کارشناسانه این اصل نه تنها دلایل این مدیران رد، بلکه حسابرسی کامل عملکرد مالی این شركت‌ها در هر صورتی (به استثنای واگذار شدن بر اساس اصل ۴۴ قانون اساسي به بخش‌های تعاونی و خصوصی) مشمول حسابرسی دیوان محاسبات قرار گرفته و این حسابرسی دارای وجاهت قانونی كامل خواهد بود.
اصل (۵۵) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بیان می‌دارد که «دیوان محاسبات به کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، موسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌ها که به نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند به ترتیبی كه قانون مقرر می‌دارد رسیدگی یا حسابرسی مي‌كند که هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. دیوان محاسبات حساب‌ها و اسناد و مدارك مربوطه را برابر قانون جمع‌آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم مي‌كند. این گزارش باید در دسترس عموم گذاشته شود.»
در ابتدای امر آنچه را که باید مدنظر قرار داد این است که در این اصل نهادهای اجرایی به صراحت به چهار قسم تقسیم شده است: وزارتخانه‌ها، موسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌ها. سه نهاد اول به صورتي کاملا شفاف در قوانین و مقررات جاری حاکم بر کشور، دارای تعاریف مشخص است. به عنوان مثال ماده (۱) قانون مدیریت خدمات کشوری وزارتخانه را واحد سازمانی مشخصی تعریف کرده که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را بر عهده دارد و به موجب قانون ایجاد شده یا می‌شود كه توسط وزیر اداره می‌شود.
یا براساس ماده (۲) همان قانون، موسسه دولتی، واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد شده یا می‌شود و با داشتن استقلال حقوقی بخشی از وظایف و اموری که بر عهده یکی از قوای سه گانه و سایر مراجع قانونی است انجام می‌دهد. کلیه سازمان‌هایی که در قانون اساسی نام برده شده در حکم موسسات دولتی شناخته می‌شود (همچنین بر اساس ماده ۳ قانون محاسبات عمومی، موسسات دولتی زیر نظر یکی از قوای سه گانه اداره می‌شود و عنوان وزارتخانه ندارد). همچنین وفق ماده (۴) همان قانون شرکت‌های دولتی، بنگاه‌های اقتصادی هستند که به موجب قانون برای انجام قسمتی از تصدی‌های دولت به موجب سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم قانون اساسی، ایجاد و بیش از ۵۰ درصد سرمایه و سهام آن متعلق دولت است. از دستگاه‌های نوع اول می‌توان به وزارتخانه‌های ۱۸ گانه اشاره كرد و از دستگاه‌های نوع دوم و سوم به ترتیب می‌توان دیوان محاسبات و شرکت‌هايي همچون شركت‌هاي سهامي آب و برق منطقه‌اي را نام برد. در تعاریف يادشده دو وجه اشتراک وجود دارد: اول آنکه این سه قسم دستگاه به موجب قانون ایجاد شده و دوم آنکه در راستای انجام وظایف دولت (به طور کلی یکی از قوای سه‌گانه) تشکیل شده است.
از طرفی دولت برای پیشبرد اهداف خود اقدام به تهیه لایحه بودجه سالانه مي‌كند که پس از تصویب و ابلاغ توسط مجلس شورای اسلامی به عنوان قانون بودجه سالانه کل کشور اجرایی می‌شود. وفق ماده (۱) قانون محاسبات عمومی کشور، بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل به سیاست‌ها و هدف‌های قانونی کشور شده و متشکل از سه قسمت است:
۱) بودجه عمومی دولت که شامل پیش‌بینی دریافت‌ها و منابع تامین اعتبار است که به طور مستقیم یا غیرمستقیم به وسیله دستگاه‌های اجرایی می‌تواند در سال مالی مربوط انجام شود. ۲) بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها شامل پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و ۳) بودجه موسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور می‌شود.
با توجه به تعاریف ارائه شده از دستگاه‌های مورد اشاره در اصل (۵۵) قانون اساسی و تعریف بودجه کل کشور و اجزای آن، می‌توان به این استنباط رسید که دولت برای انجام وظایف و تصدی‌گری‌های خود به این نهادها رجوع و هزینه‌های انجام و منابع مالي لازم را برای انجام این هزینه‌ها از طریق تهیه بودجه سالانه و در قالب اعتبارات مصوب در اختیار این نهادها قرار می‌دهد. اما در حال حاضر دولت از محل منابع عمومی اعتباراتی را در اختیار برخی شرکت‌های دولتی، حسب ماهیت فعالیت آنها اختصاص نمی دهد و این شرکت‌ها از محل منابع داخلی برنامه‌های پیش‌بینی شده خود را عملياتي مي‌كنند (البته در برخی موارد شرکت‌هایی از جمله شرکت‌های وابسته به وزارتخانه‌‌هایی همچون نیرو و نفت اعتباراتی را بیشتر در قالب اعتبار طرح تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و گاه اعتباری با عنوان کمک زیان دولت که بیشتر مربوط به کسری حقوق و دستمزد است، دریافت می‌کنند). باید توجه داشت، باوجود آنکه از محل منابع عمومی اعتباری به این شرکت‌ها اختصاص نمی یابد اما بودجه مصوب داخلی این شرکت‌ها که به تصویب معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور نیز می‌رسد وفق تعریف بودجه از اجزا تشکیل‌دهنده بودجه کل کشور محسوب شده و با توجه به وظیفه محوله به دیوان محاسبات در فراز پایانی اصل (۵۵) قانون اساسی مبنی بر «تسلیم گزارش تفریغ بودجه به انضمام نظرات خود»، رسیدگی به عملکرد این شرکت‌ها در حیطه وظیفه قانونی دیوان محاسبات قرار دارد.
افزون بر اين در بخش ابتدایی اصل مزبور تصریح شده که رسیدگی یا حسابرسی بر‌اساس قانون باید صورت پذیرد. در اینجا منظور از قانون، قوانین و مقرراتی است که در این رابطه وضع شده که از آن جمله می‌توان به قانون دیوان محاسبات اشاره كرد که در فصل دوم، ماده (۲) به عنوان وظیفه دیوان محاسبات اشعار می‌دارد که «حسابرسی یا رسیدگی کلیه حساب‌های درآمد و هزینه و سایر دریافت‌ها و پرداخت‌ها و نیز صورت‌های مالی دستگاه‌ها از نظر مطابقت با قوانین و مقررات مالی و سایر قوانین مربوط و ضوابط لازم‌الاجرا»، همچنین در تبصره ذیل این ماده تصریح شده که «منظور از دستگاه‌ها در این قانون (قانون دیوان محاسبات) کلیه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، موسسات…. و به‌طور کلی هر واحد اجرایی که بر طبق اصول (۴۴) و (۴۵) قانون اساسی مالکیت عمومی بر آنها مترتب بشود، است….».
با توجه به موارد بیان شده حجت تمام است که سه قسم دستگاه‌های یاد شده خواه دریافت‌کننده اعتبار از منابع عمومی باشند و خواه نباشند مشمول رسیدگی و حسابرسی دیوان محاسبات است، لیکن اکنون سوال اساسی که مطرح می‌شود عبارت استفاده به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور است، توضیح آنکه به نظر بنده و بسیاری از کارشناسان مجربی که نگارنده توفيق همکاری و همراهی با آنها را داشته و دارد، این عبارت به دستگاه‌های قسم چهارم یا همان سایر دستگاه‌ها مرتبط است.
در تعریف این دستگاه‌ها تا حد امکان می‌توان به ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری استناد كرد و آنها را همان موسسه یا نهادهای عمومی غیردولتی نامید. وفق این ماده موسسه یا نهادهای عمومی غیردولتی دارای استقلال حقوقی هستند و بیش از ۵۰درصد از بودجه سالانه آن از منابع غیردولتی تامین مي‌شود و عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد. از این قبیل دستگاه‌ها می‌توان به شهرداری‌ها اشاره كرد که تمام امور جاری خود را بر مبنای درآمد‌های داخلی خود برنامه ریزی کرده و تنها در برخی موارد (غالبا طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه ای) از دولت و از محل بودجه سنواتي کل کشور اعتبار دریافت می‌کنند که به میزان اعتبار دریافتی نیز مشمول رسیدگی قرار می‌گیرند.
نتيجه آنکه با توجه به موارد گفته شده وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی، شرکت‌های دولتی صرف‌نظر از دریافت اعتبار از منابع عمومی (بودجه سنواتی کشور) مشمول رسیدگی و حسابرسی دیوان محاسبات قرار می‌گیرند و سایر دستگاه‌ها از جمله نهادهای عمومی غیردولتی همچون شهرداری‌ها به میزان اعتبار دریافتی از منابع عمومی مورد رسیدگی این سازمان قرار می‌گیرد (فهرست كامل نهادهاي عمومي غيردولتي در كتاب‌هاي قانون محاسبات عمومي در دسترس است).
*Shiri.ahmad@hotmail.com