نکاتی در خصوص بودجه ریزی هزینه های سرمایه ای

این گزارش به یکی از مسائل مهم در بسیاری از کشورهای در حال توسعه یعنی تلفیق مخارج سرمایه‌ای با هزینه های جاری در فرآیند بودجه های سالانه می پردازد و مباحثی همچون تعریف سرمایه، ویژگی های اصلی بودجه ریزی مخارج سرمایه ای و مراحل برنامه ریزی، اولویت بندی و اجرای بودجه  سرمایه‌ای را در بر می گیرد. در ادامه، هر یک از مباحث مذکور به اجمال مورد بررسی قرار می گیرد.

.

۱ – تعریف سرمایه

مطابق با سیستم حساب های ملی سازمان ملل متحد و راهنمای آمارهای مالی دولت که از سوی صندوق بین المللی پول در سال ۲۰۰۱ منتشر شده چگونگی ثبت مجزا و جداگانه هزینه های مصرفی و فعالیتهای سرمایه گذاری دولت در بودجه و گزارش های حسابداری تبیین گردیده است. گزارش حاضر عمدتا مسائل مربوط به سرمایه گذاری های دولتی را مورد بررسی قرار می دهد.

.
در سراسر جهان، دولت ها به روشهای مختلف سرمایه را تعریف می نمایند. مخارج سرمایه ای معمولا در مورد دارایی های فیزیکی با عمر مفید بیش از یکسال بکار می رود. این امر محدود به تعریف مذکور نبوده و شامل بهبود سرمایه گذاری ها و یا تجدید داراییهای فیزیکی که افزایش عمر مفید آنها را به دنبال داشته باشد نیز می گردد.

گاهی مواقع مخارج سرمایه ای با هزینه های توسعه ای یا سرمایه گذاری در ارتباط می باشد، بنحویکه هزینه ها طی سالهای متمادی، منافع گسترده ای را در آینده بدنبال دارند. از اینرو مطابق با تعریف مذکور مخارج سرمایه ای می تواند مشتمل بر داراییهای فیزیکی (همچون ساختمان های اداری)، کالاهای عمومی که بنا بر ماهیت آنها موجب تقویت فعالیت حوزه بخش خصوصی می شوند( مانند شبکه راه ها و سیستم‌های آبرسانی) و دارایی های غیر فیزیکی نظیر آموزش و تحقیقات باشد.

.

 تمایز بین هزینه های سرمایه ای و غیر سرمایه ای می تواند خیلی مشکل باشد، لذا از آنجا که هزینه های سرمایه گذاری در فرآیند بودجه های سالانه ممکن است از اولویت برخوردار باشد، این امکان وجود دارد که بسیاری از هزینه های جاری در زمره هزینه های سرمایه گذاری طبقه بندی گردند.

.
شایان ذکر است هر دولتی برای متمایز کردن هزینه های سرمایه ای از جاری، از قاعده و روش خاصی پیروی می کند. هزینه های جاری، خرید دارایی های مصرفی است که طول عمر مفید آنها کمتر از یک سال باشد. همچنین هزینه های جزیی ( برای مثال هزینه های کمتر از ۱۰ هزار دلار) صرف نظر از طول عمرشان، بعنوان هزینه های جاری تلقی می گردند.

.

۲ –  تمایز هزینه های سرمایه ای و جاری

به طور کلی در برخی مواقع و به منظور تبیین اولویتهای اصلی دولت در بودجه نیازمند آن هستیم که هزینه های سرمایه ای و جاری به طور مجزا در نظر گرفته شوند، اما در برخی اوقات لازم است که هزینه‌های سرمایه ای و جاری با همدیگر در نظر گرفته شوند که در این خصوص می توان به موارد ذیل اشاره کرد:

.
– در راستای کارایی برنامه ریزی و اهداف بودجه ریزی

.
– طرح های سرمایه گذاری برای راه اندازی هم به هزینه های سرمایه ای و هم به هزینه های عملیاتی نیاز دارند.

.
جدول (۱) ساختار یک بودجه سرمایه ای را از منظر دریافتها و هزینه ها نشان می دهد. تامين مالي بودجه سرمايه اي را با توجه به شرایط خاص مي تواند بيشتر از طريق استقراض صورت گيرد(با توجه به شرایط معین).

.

لازم به ذکر است استقراض را می توان در زمره مهمترين منبع تامين مالی سرمایه نام برد. مولفه دیگر در تامین مالی اعتبارات سرمایه ای مالیات بر دارایی می باشد و این بخش از منابع اگرچه از محل درآمدهاي جاري پرداخت مي شود، ولي در زمره منبع و وصولی برای دریافتهای سرمايه ای تلقي مي شود.

.

در بعضي از كشورها، درآمد ناشي از منابع طبيعي نظير نفت، می تواند به پروژه هاي سرمايه اي تخصيص داده شود كه در اين صورت در ستون دریافتهای سرمایه ای قرار مي گيرد. مازاد منابع به مصارف هزینه های جاری در کشورهای برخوردار از برنامه های توسعه ای به عنوان منبعی دیگر جهت تامین مالی سرمایه گذاریها محسوب می گردد.

.
در مباحث حسابداری، ذخائر استهلاك، به عنوان یک ردیف ترازکننده مدنظر قرار می گیرد، زیرا ذخائر مذکور که تحت حسابهای جاری ثبت می گردند، در نظام بودجه ریزی و حسابداری تعهدی به عنوان دریافتهای سرمایه ای در نظر گرفته می شوند. همچنانکه از جدول مشاهده می گردد انتقالات سرمايه اي از منابع خارجي و عایدات حاصل از فروش دارایی و نيز خصوصي سازي بخش دیگری از منابع تامین مالی سرمایه را به خود اختصاص می دهند.

.
بطور معمول در کشورهای توسعه یافته، وزارت دارایی با توجه به ارتباط وظایف و ماموریت آن با فعالیتهای مرتبط با مخارج جاری و سرمایه ای واحدها، متولی این بخش از هزینه ها یعنی سرمایه گذاری نیز می باشد و معمولا در هر برنامه مخارج، بودجه ریزی مخارج جاری و سرمایه ای با همدیگر انجام می گردد.

.
شایان ذکر است در اکثر كشورهاي توسعه يافته، جزییات بودجه سالانه دولت در قالب چند صد ردیف هزینه ای برای تصویب به پارلمان ارائه می گردد. در این میان به موجب الزامات پارلمان هزینه های سرمایه ای می بایست به طور مشخص در سند بودجه تصریح گردد. بودجه هاي برنامه اي، در اين نوع كشورها هنوز تركيبي از هزينه هاي جاري و سرمايه اي می باشد.

.

 ۳ –  ویژگی های اصلی بودجه ریزی مخارج سرمایه ای

الف) دلایل وجودی بودجه ریزی دوگانه

.
سابقه بودجه ریزی دوگانه (یا بودجه ریزی جداگانه برای هزینه های جاری و سرمایه ای) به دهه ۱۹۳۰ در کشورهای اروپایی و در راستای اطمینان از اینکه منابع حاصل از استقراض صرفا برای پروژه های سرمایه‌گذاری تخصیص یابد، بر می گردد.

.

در سالهای اخیر کاربست اصل مذکور به عنوان یک قاعده طلایی(که مجوز استفاده از منابع حاصل از استقراض را صرفا برای هزینه های سرمایه ای و ادامه دار جایز می شمارد) را می توان به عنوان مبنایی برای اعمال رویه متمایز با بودجه جاری و سرمایه ای در نظر گرفت. اما به مرور زمان این امر که هزینه های جاری و سرمایه ای دولت با هم درنظرگرفته شوند(صرفنظر از منابع تامین مالی آنها) مورد قبول واقع گردید و اینکه استفاده از هر دو مکانیسم هزینه های جاری و سرمایه ای با همدیگر برای ارائه کالاها و خدمات عمومی امری اجتناب ناپذیر می باشد.

.
در نظر گرفتن بودجه های مجزا برای هزینه های جاری و سرمایه ای(نظیر فرآیند بودجه دوگانه) برای بسیاری از کشورهای درحال توسعه از دلایل خاص خود در ساختار مدیریت مالیه عمومی برخوردار می‌باشد.

.
وزارتخانه‌هاي اقتصاد و توسعه، اغلب بخشنامه های جداگانه ای را برای بودجه های جاری و سرمایه‌ای منتشر می کنند و در برخی موارد اعمال رویه های مجزا و دوگانه در وزارتخانه ها به امری متداول و معمول تبدیل گشته است. بروز ناهماهنگی هایی به شرح مذکور می تواند ناشی از اختلاف دیدگاههای وزراء و یا نخست وزیر باشد. علاوه بر موارد مذکور وجود هزینه های مستمر و پیش بینی نشده که در جریان توسعه پروژه های سرمایه گذاری بروز می یابد، معرفی و ارائه سیستم های طبقه بندی و بودجه تلفیق شده را مشکل می سازد.

.
در راستای رفع معضل مذکور بعضی از کشورهای در حال توسعه، وزارتخانه های دارایی خود را با وزارتخانه  برنامه ریزی یا توسعه ادغام نموده اند. شایان ذکر است وزارتخانه ها انگیزه بیشتری برای تدوین و دفاع از بودجه های دوگانه دارند زیرا آنها در آینده از این فرصت برخوردار می باشند که بدون توجه به محدودیتهای بودجه ای در خصوص برخی پروژه ها اعتبار بیشتری را برای توسعه عملیات خود مطالبه نمایند. این پروژه ها می تواند مشتمل بر طرحهای سرمایه گذاری یا فعالیتهای ادامه دار مجزا باشد.

.
برای وزارتخانه ها ارتباط با دو وزارتخانه(وزارت دارایی و برنامه ریزی) در راستای کسب بودجه و اعتبار بیشتر از مزیت و برتری بیشتری نسبت با وضعیتی که یک وزارتخانه متولی امر بودجه باشد، برخوردار می باشد، زیرا وزارتخانه ها می توانند از فقدان و یا عدم اطلاعات کافی وزراتخانه های تصمیم گیر در امر بودجه به نفع خود استفاده نمایند.

.
امروزه بیش از هر زمان دیگر بحث تلفیق بودجه  های توسعه ای در بودجه های جاری به دلایل ذیل از ضرورت و اهمیت برخوردار می باشد:

– استقراض دولتها صرفا محدود به تامین اعتبار برای هزینه های سرمایه ای نمی گردد.

.
– تنها در قالب تحلیل های تلفیقی از مخارج توسعه ای و جاری است که می توان اثرات بالفعل و بالقوه برنامه های کاهش فقر را اندازه گیری نمود.

.
– حتی بعد از چندین دهه تجربه، هزینه های مستمر پروژه های سرمایه ای به جهت فقدان هماهنگی بین دو وزارتخانه تصمیم گیر در امر بودجه نادیده گرفته می شوند.

.
ب) چارچوبی برای تلفیق بودجه های جاری و سرمایه ای

بیشتر کشورهای OECDتا حد زیادی بودجه های جاری و سرمایه ای خود را در هم تلفیق نموده اند. این امر طی دهه های اخیر از طریق توسعه و نوآوری در نظامهای بودجه ریزی و اجرایی دولت حاصل گردیده است.به عبارت دیگر پدیده مذکور ماحصل وقوف و آگاهی دولتها از موارد ذیل می باشد:

.
– تمایز و طبقه بندی میان مخارج جاری و سرمایه ای اغلب امری قراردادی و غیر قطعی می باشد.

.
– تخصیص بهتر منابع و تصمیم های مدیریتی را می توان اغلب در قالب یک چارچوب یکپارچه (و میان مدت) و یکسان برای درآمدها و هزینه ها، انجام داد. در برخی از کشورهای توسعه یافته، نظیر بریتانیا، نیوزلند و نروژ، راهبردهای بسیار پیچیده ای برای مدیریت دارایی های سرمایه ای و برنامه های جدید سرمایه گذاری دولت تدوین گردیده است. در برخی دیگر از کشورها نیز تغییر شیوه های حسابداری از مبنای نقدی به مبنای تعهدی از اهمیت بسزایی در مدیریت کارای دارایی های سرمایه ای و سرمایه‌گذاری های جدید برخوردار می باشد.

.
اگر چه بسیاری از وزارتخانه های کشورهای توسعه یافته، ممکن است به طور آگاهانه به دنبال تعادل میان هزینه های جاری و سرمایه ای نباشند، اما با این وجود آنها خواهان نیل به هماهنگی و کارایی در تصمیمات مربوط به تخصیص منابع و مدیریت بودجه می باشند . در واقع نیل به تعادل میان هزینه های جاری و سرمایه ای اساسا به کیفیت سیستم های برنامه ریزی بودجه¬ای و امکانات بستگی دارد.

.
سیستم های بودجه ریزی کشورهایی که دارای درجه بالایی از تلفیق هزینه های جاری و سرمایه ای هستند، از مشخصه ها و ویژگی هایی به شرح زیر برخوردار می باشد:

.
– وجود یک قانون بودجه سالانه واحد و یک فرایند تخصیص معین

.
– وظایف و مسوولیتهای نقش آفرینان بودجه در حوزه تدوین و اجرای بودجه مشخص و شفاف می‌باشد.

.
– از تکنیکهای ارزیابی سرمایه گذاری، به طور موثر استفاده می گردد.

.
– ارائه بودجه یکپارچه با توجه به سیستم های حسابداری و طبقه بندی مشخص.

.
– استفاده از تکنیکهای مدیریتی و برنامه ریزی بودجه در سازمانهایی که موجبات استفاده موثر از منابع مالی را فراهم می آورند.

.
اکثر سیستم های بودجه ریزی کشورهای توسعه یافته، از مولفه ها و ویژگی های مذکور برخوردار می‌باشد. با این وجود باید اذعان نمود دستیابی به منافع کامل حاصل از یک بودجه یکپارچه منوط به تحقق شرایط و ویژگی های مذکور می باشد. اگرچه همه ابعاد و ویژگی های مذکور از اهمیت برخوردار می‌باشد لیکن مولفه مدیریت و برنامه ریزی بودجه در واحدهای هزینه ای، همواره بیشترین اقدامات اصلاحی و نفع را به دنبال داشته است

.

ج) روش میان مدت برای هزینه های سرمایه ای

ویژگی های ذکر شده بالا در ارتباط با سیستم بودجه ریزی کارا و اثربخش را اغلب می توان از طریق بکارگیری یک روش میان مدت در خصوص سرمایه گذاری های عمومی تقویت نمود. هدف اصلی از اجرای پروژه های سرمایه گذاری در چارچوب تدوین و اجرای بودجه های سالانه، معطوف به اثرات کوتاه مدت اقتصاد کلان مترتب بر آن نظیر اشتغال و ملاحظات سیاسی کوتاه مدت می باشد. در چنین شرایطی اثرات بالقوه بلندمدت سرمایه گذاری ممکن است نادیده گرفته شده و اعتبارات کمتری برای چنین طرحهای سرمایه گذاری پیش بینی گردد. به عبارت دیگر مسیر انتخاب پروژه ها به سمت پروژه-های زودبازده منحرف شود و پروژهایی که در بلند مدت منافع بیشتری به دنبال دارند، از اهمیت کمتری برخوردار گردند.

.

۴ –  مراحل مهم برنامه ریزی،اولویت بندی وپیاده سازی بودجه سرمایه ای

معیارهای زیر در بودجه ریزی سرمایه گذاری های دولتی می بایست مورد توجه قرار گیرد:

.
الف) تعیین منابع برای پوشش هزینه های سرمایه ای

ب) کارآیی در اولویت بندی و انتخاب پروژه های سرمایه ای

ج) کارآیی در اجرای پروژه های سرمایه ای

.
.
الف)تعیین منابع

– تصمیمات مربوط به هزینه های سرمایه ای می بایست مبتنی بر روش بودجه تلفیقی باشد بنحویکه همه درآمدها و مخارج را با هم درنظر بگیرد بویژه پروژه های تامین مالی شده از منابع خارجی و صندوق های فرابودجه ای با کارکرد سرمایه گذاری.

.
– تصمیمات هزینه های سرمایه ای باید بر اساس چشم انداز بودجه میان مدت باشد.

.
– تصمیمات هزینه های سرمایه ای باید بر گرفته از یک بودجه با محدودیت های سخت باشد. همچنین سقف تعهدات باید برای بودجه سالهای بعد تصریح گردد.

.
– دولت ها باید سازوکار و سیاستهای مشخصی در ارتباط با طرحهای سرمایه گذاری که از بودجه یا بخش خصوصی و دولتی که بطور مشترک تامین مالی می شوند و یا آنهایی که به توسط شرکتهای دولتی و یا خصوصی صورت می گیرد، داشته باشند. این سیاست ها باید منعکس کننده ساختار هزینه فعالیت ها و شقوق مختلف تامین مالی و نیز اولویت های سیاسی باشد.

.

ب) کارآیی در انتخاب و اولویت بندی طرحهای سرمایه گذاری

– تقویم بودجه و روش های ادغام هزینه های سرمایه ای در بودجه، باید صریح، شفاف و باثبات باشد.

.

تدوین و تجزیه و تحلیل پیشنهادهای سرمایه گذاری می بایست تا حد زیادی قبل از آغاز فرآیند تدوین بودجه آماده و تکمیل گردد.

.
– تمامی پروژه های سرمایه گذاری می بایست برخوردار از تحلیل های هزینه – فایده باشد. اگر تحلیل تمامی پروژه ها با روش هزینه- فایده بسیار هزینه بر باشد، می توان ابتدا پروژه های بزرگتر را با این روش، و پروژه های کوچکتر را با روش های ساده تر بررسی کرد.

.
– وجود یک سازمان سرمایه گذاری دولتی وابسته به وزارت دارایی جهت تدوین دستورالعمل و رهنمودهای مورد نیاز و تجزیه و تحلیل پروژه ها ضروری می باشد. این موسسه باید مطمئن باشد که پشنهادهای سرمایه گذاری به اندازه کافی مورد تجزیه وتحلیل قرار گرفته اند، و مسئولان این حق را خواهند داشت که در صورت عدم انطباق با استاندارد های فنی موجود، آن را رد کنند.

.
– وزارت دارایی در راستای اجرای پروژه های سرمایه گذاری در چارچوب منابع موجود می بایست پیشنهادهای لازم را به هیئت دولت ارائه نماید. رقابت وزارتخانه ها در اخذ منابع لازم برای سرمایه-گذاری می بایست مبتنی بر خالص ارزش اجتماعی و اولویت های سیاسی طرحهای پیشنهادی باشد.

.
– تصمیم در اجرای پروژه های سرمایه گذاری باید مستقل از نحوه و چگونگی تامین مالی پروژه ها باشد. مشارکت بخش خصوصی و دولتی موجب می شود توزیع ریسک سرمایه گذاری بهبود پیدا کند، اما منافع حاصل اساسا باید افزایش هزینه های مبادله و تامین مالی را جبران کند. تصمیم گیری راجع به مشارکت بخش خصوصی و دولتی باید بخش جدایی ناپذیری از روند بودجه باشد و ترتیبات آن باید در اسناد بودجه منظور شود.

.

ج) کارآیی اجرایی

– قوانین و مقررات مرتبط با اصلاحات بودجه ای باید به گونه ای باشد که برآوردهای اولیه از هزینه‌های سرمایه ای واقع بینانه باشد.کسری اعتبارات پروژه های سرمایه گذاری می بایست از محل مازاد بودجه وزارتخانه ها مجددا تخصیص یابد. در صورت ایجاد مازاد بودجه، به وزارتخانه ها اجازه داده شود تا دیگر هزینه های مورد نیاز خود را از این محل تامین اعتبار نمایند.

.
– دولت ها باید در کاهش هزینه های سرمایه ای در مواقع کاهش بودجه با احتیاط رفتار نمایند. تصمیم کاهش بودجه، باید مبتنی بر بودجه میان مدت و محاسبه کامل تعهدات آتی اتخاذ گردد.

.
۵ –  نتیجه گیری

پیشنهادات اخیر الذکر جهت نیل به بودجه ریزی کارا در حوزه تلفیق مخارج سرمایه ای در کشورهای در حال توسعه هنوز تا مرحله تکامل و موفقیت فاصله زیادی دارد.

.

بطور خلاصه باید اذعان نمود فرآیند کارا و اثربخش از بودجه ریزی سرمایه ای جزء لاینفک از نظام بودجه ریزی را تشکیل می دهد. یک سیستم مدیریت مالیه عمومی کارا و اثربخش مشتمل بر تمامی ابعاد سیستم از جمله هزینه های سرمایه ای می‌باشد. علاوه بر آن یک نظام برنامه ریزی چند ساله کارا شامل تراز کلی مالی با مدنظر قراردادن الگوهای باثبات¬تر هزینه برای وزارتخانه ها و اجرا و برنامه ریزی هزینه های سرمایه ای آنها می باشد.

.

تدوین و اجرای یک بودجه خوب (با فرض وجود مدیریت کارای پروژه و برنامه های خوب) می تواند موجب تکمیل به موقع پروژه های سرمایه گذاری شود. وجود سیستم های اطلاعات مدیریت مالی از جمله ارکان لازم و ضروری برای مدیریت برنامه و تامین مالی پروژه های سرمایه گذاری، وزارتخانه اقتصاد و دارایی و سایر وزارتخانه و همچنین مدیران برنامه ریز محسوب می گردد. از اینرو با توجه به موارد مذکور، کشورهای کمتر توسعه یافته باید علاوه بر بهبود فرآیند بودجه ریزی سرمایه ای خود، سیستم های مدیریت مالیه عمومی خود را نیز کارا و اثربخش نمایند.

.

منبع:معاونت امور اقتصادي وزارت اموراقتصادي و دارايي