دادنامه ۱۳۹۲ الی ۱۴۰۲ مورخ ۹۳/۹/۱۰(عدم ابطال بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰- ۱۷/۴/۱۳۹۳ معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی )
شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه ابطال بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰– ۱۷/۴/۱۳۹۳ جانشین معاونت توسعه مدیریت وسرمایه انسانی رییس‌جمهور را خواستار شده‌اند.
شماره دادنامه: ۱۳۹۲ الی ۱۴۰۲
تاریخ دادنامه: ۱۰/۹/۱۳۹۳
کلاسه پرونده‌های: ۹۳/۶۰۳، ۵۸۱، ۵۶۹، ۵۶۲، ۵۵۹، ۵۰۳، ۵۰۲، ۴۶۱، ۴۵۷ و ۴۴۱
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شکات: دیوان محاسبات کشور و آقایان: ۱- محمدتقی روان‌گرد ۲- اسماعیل علی رضایی علائی ۳- احمدرضا صالحی ۴- محمدقلی آزادگان احسان آباد ۵- جواد مظاهری پور ۶- سید شهاب‌الدین رفیعی بنی الصادق ۷- عباس جلیلیان ۸- موسی خسروانی ۹- شرکت اب و فاضلاب روستایی استان اردبیل به نمایندگی آقای قربان هژبری و خانم ۱۰- فرزانه اسلامی.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰- ۱۷/۴/۱۳۹۳ جانشین معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهور
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه ابطال بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰- ۱۷/۴/۱۳۹۳ جانشین معاونت توسعه مدیریت وسرمایه انسانی رییس‌جمهور را خواستار شده‌اند.
خلاصه دادخواست کلیه شکات راجع به بند ۱ بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«احتراماً، به استحضار می‌رساند اخیراً جانشین معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور طی بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰- ۱۷/۴/۱۳۹۳ مصوبه مورخ ۲۵/۱/۱۳۹۳ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی را در خصوص الزام به عدم کسر حق بیمه از اضافه کار آن بخش از کارمندان دولت که مشترک صندوق تأمین اجتماعی هستند به کلیه دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری ابلاغ کرده است. بخشنامه مذکور در مقام تفسیر مفاد ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه برآمده و از آن نتیجه گرفته که: «کسر حق بیمه از فوق‌العاده اضافه کار کارمندان مشترک صندوق تأمین اجتماعی شاغل در دستگاه‌های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مجاز نمی‌باشد.» این تفسیر ضمن از میان بردن حقوق مکتسبه جمع کثیری از کارمندان دولت، در موارد متعددی با قوانین و مقررات مصوب مجلس شورای اسلامی و آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مبنای عمل دستگاه‌های اجرایی است، مغایر می‌باشد.
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون تجهیز منابع و امور مجلس معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهور، به موجب لایحه شماره ۹۳۳۳/۹۳/۳۴- ۸/۷/۱۳۹۳ توضیح داده است که:
«با سلام و احترام،
بازگشت به نامه شماره ۹۳/۴۵۷- ۹/۶/۱۳۹۳ منضم به چند فقره شکایت از بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰- ۱۷/۴/۱۳۹۳ این معاونت موضوع مصوبه جلسه مورخ ۲۵/۱/۱۳۹۳ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور، موارد ذیل را اعلام می‌دارد:
۱– پاسخ ادعای مغایر بودن بخشنامه با اصل ۷۳ قانون اساسی:
شاکی در این فراز از شکواییه خود سعی کرده مفاد مصوبه مورد شکایت را، تفسیر ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه قلمداد نماید، در حالی که شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی هیچ‌گاه خود را در مقام مفسر قوانین ندانسته است و نمی‌داند و این شورا با استفاده از اختیار مقرر در بندهای (۴) و (۵) جزء (ب) ماده (۱۱۶) قانون مدیریت خدمات کشوری که هماهنگی در اظهارنظر و پاسخگویی به استعلامات و ابهامات دستگاه‌های اجرایی در اجرای مفاد قانون مزبور و ایجاد رویه واحد اداری و استخدامی در چارچوب مقررات قانون را بر عهده این شورا قرار داده است، اقدام به ایجاد رویه واحد و هماهنگ در پاسخگویی به استعلامات متعدد دستگاه‌ها راجع به کسر یا عدم کسر حق بیمه از اضافه کار کارکنان پیمانی کرده است.
۲– پاسخ ادعای مغایر بودن بخشنامه با ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه:
از آنجا که در صدر ماده ۵۹ مذکور، کارکنان مشمول قانون تأمین اجتماعی شاغل در دستگاه‌ها به صراحت از نظر بازنشستگی تابع قانون تأمین اجتماعی اعلام شده‌اند، لذا این معاونت نیز اقدام سازمان مذکور به رعایت شرایط مقرر در قانون تأمین اجتماعی در مورد بازنشستگی این قبیل کارکنان را تأیید کرده و مطابق قانون می‌داند، اما نکته اینجاست که قبل از لازم الاجرا شدن قانون برنامه پنجم توسعه، موضوع شرایط بازنشستگی کارمندان موصوف مورد ابهام واقع شده بود و علاوه بر آن، کسر یا عدم کسر کسور بازنشستگی از اضافه کار آنان، نیز همواره مورد سؤال بوده است و اگر قرار بود قانونگذار در ماده ۵۹ فوق الاشاره هر دو ابهام مطروحه را برطرف نماید، همان طور که در مورد شرایط بازنشستگی تصریح کرده می توانست در مورد کسر حق بیمه از اضافه کار هم تصریح نماید در حالی که از هیچ یک از الفاظ و جملات و عباراتی که در صدر این ماده به کار رفته، چنین حکمی احراز نمی شود و از عبارت «از هر جهت» نیز با توجه به موارد تمثیلی که پس از این عبارت به کار رفته، چنین منظور استنباط نمی شود. حتی بر فرض اینکه بنا بر قاعده اطلاق، عبارت «از هر جهت» را مبین قصد قانونگذار به اجرای همه احکام قانون تأمین اجتماعی در مورد این قبیل کارمندان بدانیم، آن گاه سیاق نگارش قسمت میانی این ماده که تکلیف کسانی را که قبل از اجرای قانون مدیریت (۱/۱/۱۳۸۸) از فوق العاده اضافه کار آنان کسور بازنشستگی کسر شده است، مشخص کرده، بیانگر آن است که قانونگذار بر عدم کسر کسور بازنشستگی از اضافه کار کارمندان مورد بحث از تاریخ ۱/۱/۱۳۸۸ به بعد (که به موجب ماده ۱۰۶ قانون مدیریت صورت گرفته است) از این پس نیز صحه می گذارد. در غیر این صورت چنانچه قصد قانونگذار تعیین تکلیف کسانی بود که در فاصله ۱/۱/۱۳۸۸ تا ۱/۱۱۳۹۰ از اضافه کار آنان حق بیمه یا کسور کسر نشده است، در این صورت باید جمله چنین نگاشته می شد: «کسانی که تا قبل از اجرای این قانون (۱/۱/۱۳۹۰) از فوق العاده اضافه کار آنان کسور بازنشستگی کسر نشده است، متناسب با … الی آخر». خلاصه این که تصریح قانونگذار به رعایت شرایط بازنشستگی کارمندان موصوف در ماده ۵۹ قانون پنجم، به معنی تصریح به کسر حق بیمه یا کسور از فوق العاده اضافه کار آنان نیست، در غیر این صورت قانونگذار می توانست به این موضوع نیز که به همان اندازه موضوع قبلی (شرایط بازنشستگی) مورد سوال و ابهام بوده است، تصریح نماید.
۳– پاسخ به ادعای مغایرت بخشنامه با ماده (۳۰) و بند (۵) ماده (۲) قانون تأمین اجتماعی
همانگونه که ملاحظه می نمایند، قانونگذار در ماده ۳۰ استنادیف کارفرمایان را مکلف به کسر حق بیمه از مزایای مذکور در بند (۵) ماده (۲) کرده و در بند فوق نیز از اضافه کار ذکری به میان نیامده است و همان گونه که مدارک منضم به سوابق نیز نشان می دهد، کسر حق بیمه از اضافه کار کارکنان مشمول قانون تأمین اجتماعی، مستند به مصوبه شورای عالی تأمین اجتماعی صورت می گیرد و اگر شاکی مدعی می شد که مصوبه شورای توسعه با مصوبه شورای عالی تأمین اجتماعی مغایرت دارد، اگر چه حرف درستی زده بود ولی این مغایرت موجبی برای طرح دعوا برای ابطال مصوبه شورای توسعه در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیست.
۴– پاسخ به ادعای مغایرت بخشنامه با بند (د) ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری
از عبارات کلی به کار رفته در بند (د) ماده ۱۱۳ اصلاحی قانون مدیریت، فقط این معنی استنباط می شود که در تغییراتی که به موجب بندهای الف و ب و ج این ماده در ساختار و نحوه اداره صندوق های بازنشستگی صورت گرفته است، موجب تغییر در سایر مقررات مورد عمل آن سازمان نخواهد شد. لذا ادعای مغایرت بخشنامه مورد شکایت با این بند کاملاً بلاوجه است و ادعای نسخ ضمنی مواد ۱۰۶ و ۱۰۷ قانون مدیریت توسط ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه نیز صرفاً نظر شاکی است و دلیلی بر اثبات آن ارائه نشده است.
۵– ادعای مغایرت با تبصره ۳ ماده ۳ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی
قانون استنادی شاکی در این بند، مصوب سال ۱۳۸۳ است و حکم کلی آن مفهوم این معنی است که با تصویب این قانون، تعهدات قبلی سازمان ها و صندوق های بیمه گر تغییر نمی کند، در حالی که موضوع متنازع فیه (یعنی کسر یا عدم کسر کسور با حق بیمه از اضافه کار کارمندان) با احکام قانونی بعدی (یعنی ماده ۱۰۶ قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره الحاقی به آن) در معرض تغییر قرار گرفته است و با وجود حکمی که در سال ۱۳۸۶ در قانون مدیریت به تصویب رسیده و از سال ۱۳۸۸ نیز اجرایی شده است، حکم قانونی مصوب سال ۱۳۸۳ در این زمینه قابلیت استناد ندارد.
۶– ادعای مغایرت با بخشنامه ها و نظرات مشورتی و نامه های مراجعی نظیر واحدهای داخلی دیوان محاسبات و نظریه تفسیری معاونت وقت هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاه های اجرایی معاونت حقوقی ریاست جمهوری
نکته جالب در این قسمت از دلایل عنوان شده اینجاست که شاکی در ابتدای دادخواست خود با تفسیری قلمداد کردن بخشنامه شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی، این شورا را فاقد صلاحیت تفسیر قانون می داند، ولی در بند ح همان شکواییه با به کار بردن عبارت «نظریه تفسیری معاونت هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاه های اجرایی»، صلاحیت ارائه نظریه تفسیری را برای این واحد داخلی معاونت حقوقی ریاست جمهوری قائل است! و در مقام اثبات ادعای خود تحت عنوان «نظریه تفسیری» به این نظریه استناد هم می نماید! گذشته از این نکته، عنایت دارند نظریه واحدهای داخلی معاونت حقوقی رییس جمهور و بخشنامه قائم مقام حقوقی وقت رییس جمهور نمی تواند دلیلی بر طرح ادعای ابطال مصوبه شورای توسعه قرار گیرد.
۷– ادعای مغایرت با بند ج رأی شماره ۷۷۸- ۷۳۸- ۷/۱۱/۱۳۹۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع دادنامه مذکور راجع به مبنا قرار دادن اضافه کار در محاسبه پاداش پایان خدمت است و به موضوع این شکایت که کسر یا عدم کسر حق بیمه یا بازنشستگی از فوق العاده اضافه کار است، ارتباطی ندارد.
ضمناً از آنجا که دیوان محاسبات کشور در نامه شماره ۳۶۸/۲۰۰۰۰ – ۲۰/۵/۱۳۹۳ خود، علاوه بر بند (۱) بخشنامه مورد شکایت، به بند (۲) آن نیز اعتراض و خواستار ابطال آن شده است، لذا ذکر توضیحات زیر در مورد این قسمت از شکایت دیوان محاسبات ضروری است:
به موجب تبصره (۳) ماده (۸۴) قانون مدیریت خدمات کشوری، «مشمولان مقررات قانون تأمین اجتماعی از نظر استفاده از مرخصی استعلاجی، تابع همان مقررات می باشند». همچنین، در ماده ۶۴ قانون تأمین اجتماعی مقرر شده است: «در مواردی که کارفرمایان طبق قوانین و مقررات دیگری مکلف باشند حقوق یا مزد بیمه شدگان بیمار خود را پرداخت نمایند، سازمان فقط عهده دار معالجه آنها طبق مقررات این قانون خواهد بود.»
از آنجا که به موجب ماده (۱) آیین نامه اجرایی مواد (۸۴)، (۸۶) و (۸۷) … قانون مدیریت خدمات کشوری، آیین نامه مرخصی ها موضوع مواد (۴۷)، (۴۸) و (۴۹) قانون استخدام کشوری تنفیذ شده است و در مواد (۲۶) و (۲۷) آیین نامه اخیرالذکر نیز مقرر شده که به مستخدمانی که از مرخصی استعلاجی استفاده می کنند تا چهارماه و در صورتی که به علت ابتلا به بیماری صعب العلاج مرخصی استعلاجی وی بیش از چهار ماه باشد تا حداکثر یک سال حقوق و فوق العاده های مربوط پرداخت می شود، لذا از برآیند قوانین و مقررات فوق، تکلیف دستگاه به پرداخت حقوق و فوق العاده های کارمندان مشمول قانون تأمین اجتماعی استنباط می شود که بند ۲ بخشنامه مورد شکایت نیز همین مطلب را تصریح کرده است. در نتیجه بند ۲ بخشنامه مورد شکایت نیز مغایرت قانونی ندارد.
۸– ادعای عدم تأیید مصوبه مذکور توسط رییس جمهور
اختیار تأیید مصوبات شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی، موضوع ماده (۱۱۶) قانون مدیریت خدمات کشوری، طی نامه شماره ۷۲۲۲۲- ۲۶/۶/۱۳۹۳ از سوی رییس جمهور به جناب آقای دکتر نوبخت، سرپرست این معاونت تفویض شده و در راستای تفویض اختیار فوق، بخشنامه مورد شکایت نیز در تاریخ ۷/۷/۱۳۹۳ مورد موافقت ایشان قرار گرفته است. با توجه به مراتب فوق، رد شکایات مطروحه مورد تقاضاست.
در خاتمه ذکر این نکته را ضروری می داند که ابطال مصوبه مورد شکایت که موجب اقدام دستگاه های اجرایی کشور به کسر حق بیمه از اضافه کار کارمندان مشمول تأمین اجتماعی خواهد شد. به دلیل ایجاد تفاوت در مبنای محاسبه حقوق بازنشستگی مشترکان صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق تأمین اجتماعی و ایجاد تبعیض در بین بازنشستگان، با بند (۶) سیاست های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری (رعایت عدالت در نظام پرداخت و جبران خدمات و …) مغایرت دارد، و ثانیاً، به دلیل پرداخت حق بیمه سهم دولت از این بابت، سالانه حدود هجده هزار میلیارد (۱۸.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال برای خزانه کشور هزینه در برخواهد داشت که البته این رقم به علاوه بر بار مالی برای هزینه هایی است که بابت حقوق بازنشستگی باید از طریق صندوق تأمین اجتماعی پرداخت شود.»
رأی هیأت عمومی
الف: با توجه به اینکه مطابق ماده ۱۰۱ قانون مدیریت خدمات کشوری، کلیه کارمندان پیمانی دستگاه‌های اجرایی از لحاظ برخورداری از مزایای تأمین اجتماعی نظیر بازنشستگی، ازکارافتادگی، فوت، بیکاری، درمان با رعایت این قانون [قانون مدیریت خدمات کشوری] مشمول قانون تأمین اجتماعی اعلام شده‌اند و در ماده ۱۰۶ قانون مذکور در خصوص مبنای محاسبه کسور بازنشستگی و برای محاسبه حقوق بازنشستگی کارمندان مشمول این قانون، حقوق ثابت به اضافه فوق‌العاده‌های مستمر و فوق‌العاده بند (۱۰) ماده (۶۸) قانون مذکور مبنا قرار گرفته است و اضافه کار جزء هیچ یک از موارد مصرح در این ماده نیست و در تبصره الحاقی به ماده ۱۰۶ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۹، تصریح شده است که کارمندان دستگاه های اجرایی مشمول این قانون که از نظر بیمه و بازنشستگی تابع مقررات صندوق تأمین اجتماعی هستند و قبل از تصویب این قانون از مزایای غیرمستمر آنان کسور بازنشستگی برداشت شده است می‌توانند کسور مربوط اعم از سهم کارمند و کارفرما را یکجا از صندوق تأمین اجتماعی دریافت نمایند و یا حسب تقاضا مطابق مقررات مربوط به نسبت سال‌های پرداخت کسور، قابل احتساب در حقوق بازنشستگی آنان خواهد بود، بنابراین تا تاریخ ۱/۱/۱۳۹۰ و لازم‌الاجرا شدن قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مفاد قانون مدیریت خدمات کشوری لازم‌الاجراست و امکان کسر حق بیمه از اضافه کار در این ایام وجود ندارد.
هر چند در صدر ماده ۵۹ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مقرر شده است: «آن دسته از کارکنان دستگاه‌ها که مشمول قانون تأمین اجتماعی می‌باشند از هر جهت از جمله شرایط بازنشستگی و سایر مزایا نیز تابع قانون مذکور و اصلاحات آن می‌شوند.» از آنجا که،
اولاً، در ذیل این ماده فقط در خصوص کسانی که قبل از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری (۱/۱/۱۳۸۸) از فوق‌العاده اضافه کار آنان کسور بازنشستگی کسر شده است، مقرر شده متناسب با مبلغ کسر شده در پاداش پایان خدمت و حقوق بازنشستگی آنان محاسبه گردد و تصریحی ندارد که از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون لزوماً باید از اضافه کار کارکنان دستگاه‌های اجرایی که مشمول قانون تأمین اجتماعی هستند حق بیمه کسر شود، بنابراین امکان کسر حق بیمه از اضافه کار این قبیل افراد وجود ندارد.
ثانیاً، از تاریخ تصویب قانون تمدید قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۹۲، این قانون آخرین اراده قانونگذار در خصوص موضوع است و بر قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران وارد می‌باشد و چون در ماده ۱۰۱ این قانون برخورداری کارکنان پیمانی مشمول قانون تأمین اجتماعی از مزایای قانون تأمین اجتماعی به رعایت این قانون [قانون مدیریت خدمات کشوری] موکول شده است و در قانون مدیریت خدمات کشوری احکام مواد ۱۰۶ و تبصره الحاقی آن به شرح فوق‌الذکر تعیین تکلیف کرده است و از آنها جواز کسر حق بیمه از اضافه کار مستفاد نمی‌شود، بنابراین بند ۱ بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰- ۱۷/۴/۱۳۹۳ جانشین معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهور که مستند به مواد ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و ۱۰۶ قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره الحاقی به آن، کسر حق بیمه از اضافه کار کارمندان دستگاه‌های اجرایی مشترک صندوق تأمین اجتماعی را ممنوع اعلام کرده است، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن تشخیص داده نمی‌شود.
ب: بند ۲ بخشنامه مورد اعتراض نیز با مقررات استنادی شکات مغایر تشخیص نشد و قابل ابطال نیست.
محمدجعفر منتظری- رییس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
