تحليل راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري در مورد «حسابرس معتمد بورس»
به تازگي هيات عمومي ديوان عدالت اداري در مقام بررسي مغايرت يا عدم مغايرت ماده ۱۰ آييننامه اجرايي قانون بازار اوراق بهادار (مصوب ۳/۴/۸۶ هيات وزيران) با قانون استفاده از خدمات تخصصي و حرفهاي حسابداران ذيصلاح به عنوان حسابدار رسمي (مصوب ۲۱/۱۰/۷۲ كه از اين پس به اختصار «قانون استفاده از خدمات حسابداران رسمي» ناميده ميشود) رايي صادر كرده كه در جاي خود شايان توجه فراوان است.
.
اين راي نه تنها به لحاظ رعايت اصول حقوقي و توجه به قواعد لازم در تفسير قوانين و آييننامههاي اجرايي شايسته ستايش است، بلكه از آنجا كه در مقام حل يكي از مهمترين مشكلات و چالشهاي بين شركتهاي بورسي و متقاضي پذيرش در بورس، و شركتهاي تابعه آنها از يك طرف و سازمان بورس و اوراق بهادار از طرف ديگر، برآمده است بايد مورد توجه قرار گيرد.
.
پيش از بررسي و تحليل مفاد راي، شايسته است خلاصه پرونده و قوانين مرتبط و پارهاي از استدلالات طرفين مطرح شود.
.
خلاصه شكايت و دلايل شاكي اين بوده است كه از آنجا كه بر اساس «قانون استفاده از خدمات تخصصي حسابداران رسمي»، جامعه حسابداران رسمي ايران تشكيل شد و به موجب اين قانون و ماده ۲ آييننامه اجرايي تبصره ۴ آن، پارهاي اشخاص حقوقي از جمله شركتهاي پذيرفته شده يا متقاضي پذيرش در بورس و شركتهاي تابعه آنها مكلفاند «حسابرس و بازرس قانوني» خود را از ميان موسسات حسابرسي عضو جامعه حسابداران رسمي ايران انتخاب كنند و از آنجا كه شروط لازم به منظور ذيصلاح بودن براي عضويت در جامعه حسابداران و انجام امور فوق در اين قانون ذكر شده، لذا افزودن به شروط مذكور در اين قانون و تاسيس نهادي به نام «حسابرسان معتمد بورس» كه به موجب آييننامه اجرايي مورد شكايت (و دستورالعملهايي كه بر اساس اين آييننامه تنظيم شده اند) انجام گرفته، برخلاف قانون بوده و قابل ابطال است. اهم استدلالات شاكي عبارت است از:
.
۱- هدف از تصويب قانون بازار اوراق بهادار و وظايف شوراي عالي بورس و اوراق بهادار، نظارت بر تشكيل و فعاليت بازار سرمايه و نهادهاي مالي فعال در بازار اوراق بهادار است و نظارت بر موسسات حسابرسي كه در شركتهاي متقاضي حضور در بورس يا پذيرفته شده در آن فعاليت ميكنند (به دليل آنكه اين موسسات حسابرسي مستقيما به فعاليتهاي حرفهاي موضوع قانون بازار اوراق بهادار نميپردازند) خارج از اهداف و وظايف شوراي عالي بورس است.
.
۲- افزودن هر شرطي به شروط مندرج در قانون استفاده از خدمات حسابداران رسمي، از سوي هر نهادي به غير از مجلس شوراي اسلامي كه مقنن آن بوده است، غيرقانوني و برخلاف اصل حاكميت اراده، حقوق و آزادي اساسي شركتهاي پذيرفته شده و يا متقاضي پذيرش در بورس اوراق بهادار است.
.
۳- از آنجا كه شروط لازم براي ذيصلاح محسوب شدن به عنوان حسابدار رسمي در قانون استفاده از خدمات حسابداران رسمي آمده است، افزودن شرط جديد (مانند منتخب بودن به عنوان حسابرس معتمد بورس)، محدود كردن يا نقض حقوق مكتسبهاي است كه به موجب قانون فوق براي شركتهاي بورسي و موسسات حسابرسي عضو جامعه حسابداران رسمي ايران ايجاد شده است.
.
متقابلا دفتر امور حقوقي دولت و نيز رييس سازمان و دبير شوراي عالي بورس و اوراق بهادار در مقام دفاع، استدلال كردهاند كه:
.
اولا، قانون استفاده از خدمات تخصصي حسابداران رسمي در مورد احراز صلاحيت اشخاص حقيقي به عنوان حسابدار رسمي است، در حالي كه آييننامه و دستورالعمل مورد شكايت به بحث نظارت بر «موسسات حسابرسي» ميپردازد.
.
ثانيا، آييننامه و دستورالعمل مورد شكايت، نهاد جديدي را تاسيس نكرده و نميكند و صرفا مقرر ميسازد كه موسسات حسابرسي عضو جامعه حسابداران رسمي با چه ترتيب و شرايطي در بورس فعاليت ميكنند (خدمات حرفهاي در بازار اوراق بهادار ارائه ميدهند).
.
ثالثا، از آنجا كه اساسا امكان عملي حسابرسي شركتهاي پذيرفته شده يا متقاضي پذيرش در بورس براي حسابدار رسمي فراهم نيست و اين نوع خدمت الزاما بايد در قالب يك موسسه حسابرسي به اين شركتها ارائه شود، لذا وضع اين آييننامه و دستورالعمل نظارت بر موسسات حسابرسي معتمد، نه تنها مغايرتي با قانون مورد استناد ندارد، بلكه با توجه به متن قانون، از اختيارات و لوازم و نتايج طبيعي آن است.
.
همچنين، مراجع ياد شده در ادامه لوايح خود به تفصيل بر اهميت نظارت بر بازار سرمايه و لزوم حراست و صيانت از منافع سهامداران جزء و سرمايهگذاران در بازار بورس تاكيد كرده و ادعا كرده اند كه هر گونه پيشرفت و امنيت در بازار سرمايه، تنها از طريق نظارت به شكلي كه مد نظر ايشان است ميسر ميگردد.
.
هيات عمومي ديوان عدالت اداري كه عاليترين ركن اين مرجع محسوب ميشود و آراي آن براي كليه شعب ديوان در حكم قانون است، در راي خود اعلام مينمايد كه: «مطابق بند الف ماده واحده قانون استفاده از خدمات تخصصي حسابداران رسمي، حسابدار ذيصلاح با رعايت ضوابط مقرر در اين قانون، اجازه حسابرسي و بازرس قانوني شركتهاي پذيرفته شده يا متقاضي پذيرش در بورس اوراق بهادار را يافته است» و بنابراين، بر خلاف استدلالهاي سازمان بورس و دفتر حقوقي هيات دولت، شرط اضافي براي حسابرسي و بازرسي قانوني شركتهاي پذيرفته شده يا متقاضي پذيرش در بورس مقرر نميسازد.
.
اما در مقابل، هيات عمومي ديوان تصريح ميكند كه ماده ۱۰ آييننامه مورد شكايت، ناظر به تهيه دستورالعمل براي نظارت بر حسابرساني است كه در بازار اوراق بهادار خدمات حرفهاي ارائه ميدهند و اين خدمات حرفهاي، منصرف از انجام وظايف مقرر در متن ماده واحده قانون استفاده از خدمات تخصصي حسابداران رسمي است. در واقع، هيات عمومي اعلام ميكند كه بين وظايف مقرر در متن ماده واحده قانون استفاده از خدمات حسابداران رسمي (يعني حسابرسي و بازرس قانوني شركتهاي پذيرفته شده يا متقاضي پذيرش در بورس) و خدمات حرفهاي در بازار اوراق بهادار (ساير خدماتي كه حسابداران رسمي ميتوانند ارائه دهند مانند انجام وظايف متولي در صندوقهاي سرمايهگذاري مشترك و…) تفاوت ماهوي وجود دارد. به بيان ديگر، زماني كه قرار است حسابداران رسمي وظايف مقرر در ماده واحده قانون استفاده از خدمات تخصصي حسابداران رسمي را ارائه دهند و به عنوان حسابرس و بازرس قانوني شركتهاي سهامي عام پذيرفته شده يا متقاضي پذيرش در بورس انجام وظيفه نمايند، فقط و فقط مشمول شرايط مقرر در اين قانون (عضويت در جامعه حسابداران رسمي) هستند و نيازي به آن نيست كه به عنوان حسابرس معتمد بورس هم شناخته شوند.
.
اما چنانچه اين موسسات بخواهند در بازار سرمايه به انجام خدمات حرفهاي (كه خارج از شمول قانون فوقالذكر است) بپردازند، مشمول شرايط مندرج در ماده ۱۰ آييننامه بوده و بنابراين سازمان بورس ميتواند براي نظارت بر آنها به تهيه دستورالعمل بپردازد بنابراين، تعارضي بين آييننامه مورد شكايت (و دستورالعملهايي كه بر اساس آن تهيه شده) و قانون استفاده از خدمات حسابداران رسمي وجود ندارد.
.
اين تفسير هوشمندانه و رفع تعارض از مقررههايي كه به ظاهر (و بر اساس رويه عملي سازمان بورس) با هم متعارض به نظر ميآيند، متكي بر يكي از قديميترين اصول حقوقي و فقهي است. بر اساس اين اصل، در تفسير هر قانون و آييننامه بايد روشي اتخاذ شود كه حتيالمقدور نياز به ابطال يا تغيير آن قانون و آييننامه نباشد و در واقع فرض ميشود نيت واقعي قانونگذار «صحيحترين قرائت ممكن» از آن مقرره است. در فقه اسلامي هم بر اساس قاعده فقهي «الجمع مهما امكن اولي من الترك (الطرح) » چنين اراده ميشود كه تا زماني كه ميتوان بين دو مقرره به ظاهر متعارض با تفسيري خاص جمع كرد (يعني قرائتي ارائه داد كه آن دو مقرره با هم سازگار باشند)، به سراغ ابطال هيچ يك نميرويم.
.
بر اين اساس، هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تفسير آييننامه مورد بحث، فرض كرده است كه نه هيات وزيران و نه شوراي عالي بورس در تدوين مقررات و دستورالعملها، متعرض شرايط انجام خدمات موسسات حسابرسي به عنوان حسابرس و بازرس قانوني شركتهاي بورسي و متقاضي پذيرش در بورس، ساير شركتهاي سهامي عام و شركتهاي تابعه آنها، يعني بخشي كه قانون قبلا براي آن تعيين تكليف كرده است، نميشوند (چرا كه اساسا اختيار و حق اين كار براي هيات وزيران و شوراي عالي بورس وجود ندارد). فلذا دامنه شمول آييننامه مورد شكايت (و بالطبع دستورالعملهايي كه بر اساس آن تدوين شده)، خارج از وظايف قانوني مصرح در قانون استفاده از خدمات حسابداران رسمي (يعني حسابرسي و بازرس قانوني شركتهاي پذيرفته شده يا متقاضي پذيرش در بورس) خواهد بود و بنابراين، نيازي به ابطال اين آييننامه وجود ندارد.
.
صرف نظر از اين كه آيا واقعا نيت شوراي عالي بورس و متوليان امور (چه در زمان وضع اين آييننامه و نيز دستورالعمل موسسات حسابرسي معتمد بورس و چه در حال حاضر) همين امر بوده يا خير، با توجه به تفسير فعلي هيات عمومي ديوان عدالت اداري، دامنه شمول اين آييننامه و تهيه دستورالعمل در چارچوب آن، محدود به «ساير خدمات حرفهاي حسابداران رسمي به غير از وظايف حسابرسي و بازرس قانوني شركتهاي پذيرفته شده يا متقاضي پذيرش در بورس» خواهد بود و از اين پس، چنانچه سازمان بورس يا نهادهاي متولي بخواهند به اتكاي تفاسير خودخواسته و موسع از اين آييننامه و دستورالعملهاي وابسته به آن، مانع انتخاب موسسات حسابرسي عضو جامعه حسابداران رسمي به عنوان بازرس قانوني و حسابرس شركتهاي پذيرفته شده يا متقاضي پذيرش در بورس شوند، اين عمل تخلف از راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري (كه در حكم قانون است) بوده و علاوه بر آن كه شركتها و اشخاص متضرر ميتوانند با رجوع به ديوان عدالت اداري، نقض فوري اين تصميم را خواستار شوند (و شعب رسيدگي كننده در ديوان بر اساس قانون، مكلف به تبعيت از تفسير هيات عمومي و صدور حكم به نفع شاكي هستند)، حسب مورد ميتوان بر اساس ماده ۳۷ قانون ديوان عدالت اداري، انفصال و بركناري مقامي كه در برابر تفسير هيات عمومي ديوان عدالت اداري مقاومت كرده است را خواستار شد.
.
با توجه به موارد پيش گفته، الزام تحميل شده از سوي سازمان بورس به اصلاح اساسنامه شركتها و درج موضوع انتخاب حسابرس و بازرس قانوني اين شركتها از بين موسسات حسابرسي معتمد بورس در آن نيز در واقع نوعي دور زدن قانون بوده و با روح راي صادره از هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تعارض است.
.
اميد است با ادامه اين روند در ديوان عدالت اداري، گامي موثر در جهت فرهنگ سازي در ميان دستگاههاي متولي خدمات عمومي و دولتي برداشته شده و مانع از تفسيرهاي موسع و افزايش اختيارات فراقانوني براي دستگاه و نهادهايي شد كه بر اساس حقوق اداري در موضع شك، اصل بر عدم اختيار آنها است.
.
محمدكاظم تقدير
منبع : دنياي اقتصاد
.
