ساماندهی نظام حسابرسی یا کنترل دولتی حرفه؟

0 134

هوفر

غلامحسین دوانی –  عضو جامعه حسابداران رسمی ایران

واقعیت آن است که نیم‌قرن تصمیم‌گیری‌ها و تصمیم‌سازی‌ها در ایران نه بر اساس ضرورت که اساسا بر اساس الزام بوده است بنابراین در اجرای قانون و مقرراتی که نه بر اساس نیاز بلکه صرفا به موجب یک الزام بوده، نمی‌توان انتظار نتایجی را داشت که همان قانون و مقررات بر اساس نیاز و ضرورت بوده است.

تصویب قوانینی مانند ساربنز- اکسلی یا تشکیل نهادی مانند هیات نظارت بر حسابداری شرکت‌های سهامی عام (PCAOB) در آمریکا یا شورای گزارشگری مالی (FRC) در انگلستان که اساسا برای مقابله با انحصار حرفه توسط موسسات موسوم به بیگ فور به وجود آمدند، ناشی از ضرورت بقای سرمایه‌داری و نه الزام بوده زیرا حداقل در بازار سرمایه مثلا کشور ایالات متحده آمریکا، ضرورت نظارت بر منافع عمومی از قبل در قوانین پیش‌بینی شده بود و اصولا بعد از طرح مقوله دولت- ملت‌ها، یکی از وظایف دولت‌ها همین موضوع بوده است.

معهذا به دلیل کارکرد انفعالی دولت‌ها یا مغفول ماندن مسوولیت‌هایشان، نظامات اقتصادی و سیاسی ناچار از واکنش‌های تقنینی شده‌اند. نگاهی به فهرست قانون سارینرآکسلی که بسیار مورد علاقه دولتی‌ها در شرایط کنونی برای کنترل حرفه حسابرسی قرار گرفته، نشان می‌دهد که از ۱۱ فصل آن صرفا یک فصل به حسابرسان تخصیص داده شده و مابقی فصول به ویژه بر مسوولیت‌های مدیران و بخش حسابداری شرکت‌ها تمرکز داشته است.

از آنجا که روند نظارت بر نظارت طی چهار دهه اخیر در چارچوب تفکر بخشی‌نگری به شدت در میان کلیه دستگاه‌های اجرایی حاکم است، بنابراین به نظر می‌رسد تجمیع انواع و اقسام نهادهای ناظر بر حرفه حسابرسی و ساماندهی نظارت بر حرفه حسابرسی در قالب ایجاد نهاد ناظر در این ارتباط، مشروط به درس‌گیری از تجارب گذشته در کشورمان و کشورهای دیگر، چنانچه این موضوع ملعبه دست سیاسی‌کاران قرار نگیرد، مفید فایده واقع شود.
نگاهی به مفاد ماده «۳۰» قانون مالیات بر درآمد سال «۱۳۲۸ و ۱۳۳۴» عینا در ماده «۳۳» اصلاحیه قانون مالیات‌های سال ۱۳۳۵ تکرار شد که اساسا با توجه به ساختار اقتصاد و حاکمیت ضرورتی بر حسابرسی مالیاتی احساس نمی‌شد و صرفا با کپی‌برداری از قوانین سایر کشورها و به عنوان الزام تنظیم شده بود بیان می‌داشت: «در هر موقعی که انجمن محاسبین و کارشناسان قسم‌خورده در کشور تشکیل شود، وزارت دارایی مکلف است نتیجه رسیدگی محاسبین قسم‌خورده در امور حساب یا ترازنامه هر بازرگان یا شرکت را بپذیرد و در این صورت برای تشخیص مالیات مودی دیگر حاجت به رسیدگی به دفاتر و اوراق مودی نخواهد بود.»
مجددا همین موضوع بر اساس ماده «۲۷۵» اصلاحیه قانون مالیات‌های مستقیم سال ۱۳۵۱ لحاظ شده بود که: «جهت استفاده از نتایج حسابرسی و رسیدگی به دفاتر و حساب مودیان برای تعیین درآمد مشمول مالیات عده‌ای به نام حسابداران رسمی تعیین شوند» که در همین رابطه کانون حسابداران رسمی ایران در اسفندماه ۱۳۵۱ تشکیل و با اصلاحیه‌های پیشنهادی قانون مالیات‌ها در سال ۱۳۵۹ که گفته می‌شود بنا به توصیه برخی حسابرسان وقت، که در حال حاضر عضو جامعه حسابداران رسمی هستند در سال ۱۳۵۹ تعمدا کانون حسابداران رسمی منحل اعلام شد.
مجددا در سال‌های پس از جنگ تحمیلی، دولت برای استقراض از منابع بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول، ناچار به پذیرش شرط آنها برای نظارت بر خرج‌کرد این منابع توسط ناظران مالی مستقل غیردولتی و بنابراین ماده واحده قانونی «استفاده از خدمات تخصصی و حرفه‌ای حسابداران ذی‌صلاح به عنوان حسابدار رسمی» در ۲۱/۱۰/۱۳۷۲ به سرعت تصویب شد. ملاحظه می‌شود که کلیه قوانین مذکور نه بر اساس ضرورت ساختار اقتصادی که صرفا به ملاحظات الزام اعم از داخلی یا بیرونی صورت گرفته بود و به همین علت مهم اساسنامه جامعه حسابدارانی که قانون آن در سال ۱۳۷۲ تصویب شده بود، در سال ۱۳۷۸ ابلاغ و اولین مجمع آن نیز در سال ۱۳۸۰ تشکیل شد که خود گویای بی‌میلی قانونگذار و دولت در تطویل مدت بوده است.
با عنایت به مراتب پیش‌گفته و از آنجا که در صدر قانون ماده واحده فوق‌الاشاره گفته شده بود: «به منظور اعمال نظارت مالی بر واحدهای تولیدی، بازرگانی، خدماتی و همچنین حصول اطمینان از قابل اعتماد بودن صورت‌های مالی واحدهای مذکور در جهت حفظ منافع عمومی، صاحبان سرمایه و دیگر اشخاص ذی‌حق و ذی‌نفع به دولت اجازه داده می‌شود حسب مورد نیاز ترتیبات لازم برای استفاده از خدمات تخصصی و حرفه‌ای حسابداران ذی‌صلاح به عنوان حسابدار رسمی را به عمل آورد.»
همان‌طور که مشاهده می‌شود هدف قانونگذار و دولت اساسا اعتلای حرفه و تشکیل یک انجمن حرفه‌ای نبوده و صرفا فرآیند قانونی شدن یک الزام بیرونی را مهیا ساخته‌اند بنابراین مقایسه جامعه حسابداران رسمی ایران با سایر انجمن‌های حرفه‌ای مشابه در کشورهای جهان که خودساخته حرفه بوده‌اند، قیاس مع‌الفارق است.

بدون تردید نارسایی‌های موجود در هر کشوری، ناشی از دو سطح کلان و بخشی است. لیکن در حال حاضر در کشور ما از حیث موضوع مورد بحث، در سطح کلان قضیه مشکلات کمتری وجود داشته و مشکلات بیشتر در سطح‌بخشی نمود پیدا می‌کند. به عبارت دیگر نیاز به استفاده از خدمات حسابداری و حسابرسی در کلیه بخش‌های دولتی و غیردولتی محل مناقشه نبوده اما در زمینه ساماندهی و تشخیص صلاحیت، استانداردگذاری و نظارت بر آنها عملکردهای متفاوتی مشاهده می‌شود. واضح‌تر اینکه چه لزومی به جمع شدن مسوولیت‌های استاندارد‌گذاری و تصدی‌گری در یک نهاد دولتی وجود داشته یا اینکه چرا هر استفاده‌کننده دولتی یا غیردولتی در نظر دارد، راسا اقدام به نظارت کند.

از این منظر کاستی‌های مطروحه در باب کیفیت خدمات حسابداری و حسابرسی، عمدتا ناشی از مشخص نبودن مرجع ذی‌ربط، موازی‌کاری و فقدان ضوابط مشخص شکل گرفته که به نظر می‌رسد با تشکیل این نهاد، کاستی‌های یادشده تا حد زیادی کاهش پیدا کند.
با چنین اوصافی و یک بررسی اجمالی موارد اساسنامه جامعه حسابداران رسمی ایران که اساسا در تفکری دولتی محض نگاشته شده جایی برای استقلال و اعتلای حرفه باقی نگذاشته و دولت می‌توانسته همه‌گونه اعمال حاکمیت و نظارت را بر جامعه حسابداران رسمی را به عمل آورد که متاسفانه دولت با به‌کارگیری بازنشستگان دولتی در هیات نظارت و سیطره خود بر هیات تشخیص صلاحیت نه‌تنها در همان ماموریت اولیه دچار شکست شد که موجبات رکود در حرفه را هم فراهم آورده که نمونه آن پذیرش فقط ۷۰۰ حسابدار رسمی در عرض ۲۰ سال گذشته «فارغ از نفرات اولیه که بدون آزمون انتخاب شده بودند» است.
در واقع در یک اقتصاد دولتی که حتی شرکت‌های بورسی آن نیز دولتی- خصولتی هستند و با حضور بزرگ‌ترین موسسه حسابرسی دولتی و موسسه حسابرسی عمومی و غیرخصوصی «مفید راهبر» لزومی بر وجود حسابرسان مستقل نبوده و نیست. بررسی عملکرد حوزه حسابرسی کشور نشان می‌دهد که دولت در ماموریت و اهداف خود که همانا حساب پس ندادن به مجلس در قبال نظارت و حسابرسی بوده با وجود سازمان حسابرسی، موفق بوده و قوه مقننه (مجلس) هم تا‌کنون قادر به نظارت بر خرج‌کرد بودجه و حسابرسی بخش‌های اقتصادی نشده است. چرایی موضوع به ساختار حاکمیت دولت، تفکر دولتمردان به ویژه نقش وزارت امور اقتصادی و دارایی در سوق دادن شرکت‌های دولتی و نیمه‌دولتی به حسابرسی دولتی و عدم انتشار گزارشات حسابرسی آنها حتی به قوه مقننه بوده است.
بنابراین اگر منصفانه برخورد کنیم این پرسش که چرا تا‌کنون با توجه به ترکیب شورای عالی جامعه، هیات نظارت جامعه، بحث نظارت بر حرفه مطرح نبوده یا اگر بوده تبعات آن چه بوده و چه تاثیری بر اعتلا و توسعه حرفه داشته دقیق و منصفانه است چرا که ملاحظه ترکیب اعضای شورای عالی کانون حسابداران رسمی در قبل انقلاب نشان می‌دهد که ترکیب یادشده اساسا متشکل از عالی‌ترین مقامات نظارتی کشور به منظور اعمال اراده حاکمیت و دولت در نظارت بر حرفه حسابرسی بوده است بنابراین اگر مجلسیان و دولت دغدغه نظارت فعال بر جامعه حسابداران را دارند باید از طریق اصلاح اساسنامه جامعه حسابداران رسمی به طریقی که ترکیب آن مشتمل بر روسای نهادهای نظارتی کشور باشد و همچنین در اختیار گرفتن هیات نظارت با ترکیب عناصر حرفه‌ای مسلط به حرفه و اقتصاد عمل کنند که در این صورت دغدغه نظارت عامه «قوه مقننه و دولت» بر حرفه حسابرسی نیز حل می‌شود.
از طرف دیگر بازار سرمایه «بورس» که تبلور اقتصاد دولتی ناکارآمد کشور است، نمی‌تواند خود را با بورس آمریکا که رییس آن به پیشنهاد رییس‌جمهور و تایید کنگره برگزیده می‌شود، مقایسه کند چراکه رییس بورس ایران منصوب وزیری است که خود باید در طوفان حباب بورس پاسخگو باشد و بورس را به ملعبه دست تامین مالی کسری بودجه دولت تبدیل نکند. بر همین اساس چنین بورسی نه‌تنها قادر به نظارت فعال‌مایشاء برحرفه حسابرسی که حتی قادر به نظارت بر شرکت‌هایی که در نظام اتهام فریب وتقلب هم بودند، نگردید.

به ویژه آنکه بورسی که خود باید مظهر شفاف‌سازی باشد تا‌کنون صورت‌های مالی خود را برخلاف همه بورس‌های جهان به عموم ارائه و منتشر نکرده است. کارکرد و عملکرد سایر دستگاه‌های نظارتی کشور در چهار دهه گذشته نیز عموما مشابه بورس بوده زیرا عملکرد سیاسی که صرفا مقابله مقطعی عموما شعاری با فساد و نوسان‌های ساختگی «به جای پیشگیری از آنها» قادر به کارکرد مطلوب نیستند.
با چنین مقدماتی شاید به جرات بتوان گفت اگر قرار است مصوبات اصل «۴۴» و فرآیندهای بعدی آن اجرا شود و قد و قواره اقتصاد دولتی کوچک شود فارغ از اعمال سیاست‌های نوین اقتصادی اجرایی منطبق بر واقعیات روند کشور، مهم‌ترین موضوع تقویت بخش حسابرسی مستقل خصوصی است. زیرا حسابرسی دولتی در همه جای دنیا عملا در «دیوان محاسبات» محقق شده و وجود دو سازمان موازی حسابرسی حتی با دو ماموریت به اصطلاح جداگانه بیراهه است. زیرا همان‌طور که تشکیل سازمان حسابرسی دولتی یک ضرورت زمانی در دهه هفتاد بود اما عدم تداوم فعالیت آن با توجه به تغییرات مستحدثه اقتصادی فعلی با برجسته شدن ماموریت دیوان محاسبات نیز یک ضرورت است اما متاسفانه برخلاف این ضرورت نغمه تبدیل سازمان حسابرسی به عنوان «نهاد عمومی غیردولتی» سرداده می‌شود.
فارغ از اینکه اساسا نهادهای عمومی غیردولتی صرفا ابزار حاکمیتی تلقی و وظیفه تصدیگری ندارند زیرا به موجب ماده (۵) قانون محاسبات عمومی کشور، «موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارند، تشکیل شده یا می‌شوند.» از طرف دیگر به استناد وفق تعریف ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری «موسسه یا نهاد عمومی غیردولتی، واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می‌شود و بیش ازپنجاه درصد (۵۰ درصد) بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تامین می‌شود و عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد.» که با مقایسه به فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی مصوب ۱۳۷۳ و الحاقات بعدی هیچ‌یک از نهادهای یادشده عملیات تصدیگری همچون سازمان حسابرسی انجام نمی‌دهند. اگر بخواهیم از تجربه ناکارآمدی بخش مالی نظارتی درس بگیریم پیشنهاد اولی اصلاح اساسنامه جامعه حسابداران رسمی و تعریف و تبیین حوزه نظارت عامه در این بخش آن هم صرفا در شرکت‌های سهامی عام «بورسی» است زیرا تشکیل و تاسیس هرگونه نهاد ناظر دیگر جز عریض و طویل کردن بخش نظارت و استمرار بی‌فایدگی بخش نظارت تاثیر خاصی ندارد.

این پیشنهاد با توجه به تأکید قانونی ماده واحده بر نظارت برحرفه واحدهای عمومی ارائه شده زیرا جامعه حسابداران یک انجمن حرفه‌ای نظیر انجمن حسابداران خبره ایران یا جامعه حسابداران رسمی آمریکا نیست بلکه یک جامعه نظارتی دولتی است. اگرچه با وجود مسائل پیشگفته، طرح اصلاح ساختار پیشنهادی نمایندگان مجلس به درستی همپوشانی‌های موجود در مقررات فعلی را شناسایی کرده و از این رو نسخ آنها را در صورت تصویب طرح، در قسمت پایانی پیش‌بینی کرده و تصور می‌رود از ایجاد بوروکراسی جدید اجتناب شود اما مجددا بر این نکته تاکید می‌شود که از جمله آفت‌های نظام اداری کشور ما تفکربخشی‌نگری آن است. همین موضوع باعث کاهش هم‌افزایی می‌شود. که نتیجه این تفکر در تهیه متن‌های مختلف جهت یک موضوع ملاحظه می‌شود. بنابراین انتظار می‌رود مشابه تصمیمات این چنددهه دوباره بی‌راهه نرویم که بعدها بگوییم چه می‌خواستیم، ولی چه شد.

ارسال یک پاسخ

آدرس ایمیل شما منتشر نخواهد شد.