نظارت در نظارت
علي اماني – غلامحسين دواني / اعضاي جامعه حسابداران رسمي ايران
مدت‌ها است که اينجا و آنجا گفته مي‌شود دولت درصدد است که وظايف حاکميتي و تصدي‌گري را در بزرگ‌ترين سازمان حسابرسي دولتي کشور منفک کند به‌طوري که سازمان مذکور وظايف تصدي‌گري را ترک و به وظايف حاکميتي بپردازد.
از سوي ديگر مدتي پيش معاون بانکي و امور بيمه‌اي وزارت امور اقتصادي و دارايي طي نامه‌اي موضوع بررسي «نهاد ناظر» را مطرح کردند. ظاهرا کشف پي‌در‌پي فساد و تقلب که ريشه بسياري از آنها در شبکه بانکي کشور و به‌خصوص بانک‌هاي دولتي بوده وزارت امور اقتصادي و دارايي را نگران کرده و احتمالا عده‌اي نيز ريشه فساد را در فقدان نظارت بر حرفه حسابرسي دانسته و با انحراف اصل قضيه موضوع «تشکيل نهاد ناظر» مطرح شده است. واقعيت آن است که بررسي اجمالي ريشه‌هاي فساد و تقلبات گسترده منتشر شده نشان مي‌دهدکه هيچ يک از آنها کشف نشده، بلکه لو رفته‌اند. مقدمتا يادآور مي‌شود اساسا تقلب و فساد چون با تباني و همکاري صورت مي‌گيرد احتمال لو رفتن آن بيش از کشف شدن است. ادعاي مقامات قضايي و مسوولان دولتي بر آن است که فساد نهادينه و گستره آن شبکه و تار و پود کسب‌و‌کار را در خود تنيده است.
بررسي پيشينه تاريخي نظارت بر حرفه حسابرسي نشان مي‌دهد که تا زمان وقوع فاجعه انرون نظارت بر حرفه در عمده کشورهاي پيشرفته جهان عملا از طريق خود حرفه (خودانتظامي) صورت گرفته و دولت‌ها نقش چنداني در نظارت حرفه‌اي نداشته‌اند. حجم بازار حسابرسي که در سال ۲۰۰۲ معادل ۷۰ ميليارد دلار بوده در سال ۲۰۱۴ به حدود ۲۰۰ ميليارد دلار و درآمد چهار موسسه حسابرسي بزرگ جهان (Big Four) که در سال مذکور ۴۴ ميليارد دلار بوده در سال ۲۰۱۴ به حدود ۱۴۰ ميليارد دلار رسيده که نشان‌دهنده آن است که حرفه فارغ از جنجال‌هاي مالي و تقلبات گسترده بازارهاي پول و مالي به رشد بي‌وقفه خود ادامه داده است. اين به آن معني است که برخلاف تصور برخي حرفه مسوول فساد و تقلب نيست، زيرا عاملان فساد و تقلب در واحدهاي تحت رسيدگي حسابرسان هستند و حداکثر مسووليت حسابرسان ناديده گرفتن يا عدم کشف فساد و تقلب است، زيرا حسابرسان آمر و عامل فساد و تقلب نيستند؟!
پيدايش هيات نظارت بر حسابداري شرکت‌هاي سهامي عام در آمريکا (PCAOB)، شوراي گزارشگري مالي در انگلستان (FRC) و… همگي بعد از واقعه انرون بوده است. به‌طور مشخص سازمان نظارت بر شرکت‌هاي سهامي عام (PCAOB) به‌موجب مصوبه کنگره آمريکا تاسيس شده مشابه جامعه حسابداران رسمي ايران است که به‌موجب ماده واحده توسط مجلس تاسيس شده با اين فرق که (PCAOB) در سال ۲۰۰۳ و جامعه حسابداران در سال ۱۹۹۸ تاسيس شده از سال ۲۰۰۶ يک مجمع حرفه‌اي به نام IFIARمتشکل از ۱۷ نهاد نظارتي کشورهاي پيشرو جهان تاسيس که در حال حاضر ۵۰ عضو دارد، تشکيل شده که در واقع نقش هماهنگ‌کننده نهادهاي ناظر بر حرفه در کشورهاي مختلف جهان را دارد. اين شبکه خود نهاد ناظر هيچ کشوري تلقي نمي‌شود و اساسا ماهيت آن نظارتي نيست. وظيفه و هدف اصلي IFIAR صرفا بسط و به اشتراک‌گذاشتن دانش نظري حرفه‌اي در بازار حسابرسي و تجربيات حسابرس مستقل با تاکيد بر نظارت فعاليت حسابرسي است. به اين معني که اين نهاد وظيفه نظارتي ندارد. بنابراين تاکيد بيش از حد واقع برخي دوستان بر اين نهاد و استنتاج ايجاد نهاد ناظر مشابه آن قياس مع الفارغ تلقي مي‌شود. مدعاي اصلي نگارنده آن است که اساسا تشکيل نهاد حرفه‌اي حسابرسي کشور (جامعه حسابداران رسمي) نه تنها خودجوش و خودانتظام نبوده بلکه از آغاز تشکيل و انتظام آن دولتي و همه مناصب اصلي آن يا دولتي هستند يا توسط دولت تاييد و تنفيذ مي‌شوند.
يادآور مي‌شود هيات نظارت بر حسابداري شرکت‌هاي سهامي عام آمريکا (PCAOB) که مورد استناد برخي مسوولان بورس ايران و حسابداران رسمي قرار مي‌گيرد متشکل از پنج عضو حقيقي است که از طرف کميسيون بورس و اوراق بهادار آمريکا که رئيس اين کميسيون منصوب رئيس‌جمهور و کنگره هستند. در حالي که بورس ايران داراي چنين جايگاهي نبوده و رئيس بورس نيز منصوب وزير امور اقتصاد و دارايي است که همين وزير نيز هيات مالي نظارت جامعه حسابداران رسمي را تعيين مي‌کند بنابراين حتي با مقايسه (PCAOB) و جامعه حسابداران رسمي ايران جايگاه و نفوذ دولت در جامعه حسابداران رسمي بسي فراتر و اتفاقا مشابه همه کشورهايي است که مدنظر علاقه‌مندان تغيير نظارت هستند زيرا در اکثر قريب به‌اتفاق کشورهاي عضو IFIAR اعضاي هيات نظارت بر حرفه را وزير امور اقتصادي و دارايي تعيين مي‌کند.
به‌طور مشخص مبناي تشکيل جامعه حسابداران رسمي ايران قانون ماده واحده استفاده از خدمات تخصصي حسابداران ذي‌صلاح به‌عنوان حسابدار رسمي مصوب ۱۳۷۲ بوده که اشعار داشته:
«به منظور اعمال نظارت مالي بر واحدهاي توليدي، بازرگاني و خدماتي، همچنين حصول اطمينان از قابل اعتماد بودن صورت‌هاي مالي واحدهاي مزبور در جهت حفظ منافع عمومي، صاحبان سرمايه و ديگر اشخاص ذي‌حق و ذي‌نفع، به دولت اجازه داده مي‌شود حسب مورد و نياز، ترتيبات لازم را براي استفاده از خدمات تخصصي و حرفه‌اي حسابداران ذي‌صلاح به‌عنوان حسابدار رسمي در موارد زير به عمل آورد.» در واقع مجلس با تصويب ماده واحده فوق عملا نهاد ناظر بر حرفه حسابرسي را در سنوات قبل معرفي و مصوب کرده و نظارت حاکميتي را در لابه‌لاي اساسنامه جامعه و سطر به سطر آن به شرح زير منظور کرده است.
۱- هيات تشخيص صلاحيت جامعه حسابداران رسمي مرکب از هفت نفر بوده که به تشخيص و انتخاب وزير امور اقتصادي و دارايي تشکيل مي‌شود. رئيس هيات از بين مديران ذي‌صلاح وزارت امور اقتصادي و دارايي تعيين مي‌شود. به‌علاوه آيين‌نامه داخلي هيات به تصويب وزير امور اقتصادي و دارايي خواهد رسيد.
۲- تشخيص انطباق صلاحيت داوطلبان عضويت در شوراي عالي جامعه با شرايط مقرر، بر عهده وزير امور اقتصادي و دارايي قرار دارد.
۳- دستورالعمل مربوط به نحوه برگزاري انتخابات شوراي‌عالي جامعه باتصويب وزير امور اقتصادي و دارايي نافذ خواهد شد.
۴- نمايندگان وزير امور اقتصادي و دارايي، رئيس کل بانک مرکزي و رئيس سازمان بورس و اوراق بهادار بدون حق راي در جلسات شوراي‌عالي جامعه شرکت مي‌کنند.
۵- شوراي‌عالي جامعه موظف است گزارش سالانه شوراي‌عالي جامعه را علاوه بر ارائه به مجمع عمومي به وزير امور اقتصادي و دارايي تسليم کند.
۶- به‌استناد تبصره (۲) ذيل بند (۲۰) ماده (۸) اساسنامه جامعه حسابداران رسمي وزير امور اقتصادي و دارايي مي‌تواند در موارد مصرح در تبصره نسبت به تجديد انتخابات شوراي‌عالي جامعه تصميم‌گيري کند.
۷- به‌استناد تبصره (۲) ماده (۱۲) اساسنامه جامعه، تغيير هيات مديره و دبير کل قبل از انقضاي دوره سه ساله، با موافقت وزير امور اقتصادي و دارايي برعهده شوراي‌عالي است.
۸- به‌استناد ماده (۱۶) اساسنامه جامعه، هيات‌عالي نظارت مرکب از سه نفر حسابدار رسمي توسط وزير امور اقتصادي و دارايي براي مدت دو سال تعيين مي‌شوند. مضافا به‌موجب بند (ت) ماده (۱۷) اساسنامه، علاوه بر وظايف کلي، نظارت بر فعاليت‌هاي حرفه‌اي اعضا حسب مورد با ارجاع وزير امور اقتصادي و دارايي نيز برعهده هيات عالي نظارت است.
۹- به‌استناد تبصره (۳) ماده (۱۷) اساسنامه درخواست تجديدنظر در آراي صادره توسط هيات‌هاي بدوي انتظامي براي اعضاي جامعه حسابداران پس از تاييد وزير امور اقتصادي و دارايي قابل طرح در هيات‌هاي هم‌عرض و هيات عالي انتظامي است.
۱۰- به‌استناد مواد (۲۰) و (۲۱) و (۲۴) تشکيلات دبيرخانه هيات عالي نظارت و همچنين بودجه پيشنهادي آن و آيين‌نامه چگونگي انجام وظايف هيات عالي نظارت به تصويب وزير امور اقتصادي و دارايي خواهد رسيد.
۱۱- به‌استناد ماده (۲۳) اساسنامه، هيات عالي نظارت موظف است به‌طور مستمر گزارش فعاليت‌هاي خود را حسب مورد به وزير امور اقتصادي و دارايي و شوراي‌عالي جامعه ارسال کند.
۱۲- به‌استناد ماده (۳۴) اساسنامه جامعه، هيات عالي انتظامي مرکب از سه عضو اصلي و سه عضو علي‌البدل شامل يک نفرحسابدار رسمي با انتخاب شوراي‌عالي جامعه، يک نفر حسابدار رسمي به انتخاب وزير امور اقتصادي و دارايي و يک نفر متخصص رشته حقوق به انتخاب وزير امور دادگستري است و ترکيب اعضاي علي‌البدل نيز به‌صورت فوق انتخاب خواهد شد مضاف برآنکه به‌استناد تبصره (۴) ماده فوق رئيس و نايب رئيس هيات عالي انتظامي توسط وزير امور اقتصادي و دارايي تعيين مي‌شوند.
۱۳- به‌استناد ماده (۵۴) اساسنامه، در مواردي که وزير امور اقتصادي و دارايي در امور مربوط به وظايف و مسووليت‌هاي اعضاي هيات‌مديره، اعضاي هيات‌هاي انتظامي، اعضاي شوراي عالي، اعضاي هيات عالي نظارت يا ساير اعضاي جامعه، تخلف مالي، اداري و انتظامي يا ساير تخلفات حرفه‌اي مشاهده يا احراز کند رسيدگي به امر را به مراجع قانوني ذي‌صلاح ارجاع و پيگيري خواهد کرد.
۱۴- به‌استناد ماده (۶۶) اساسنامه در صورت لزوم اساسنامه جامعه به پيشنهاد شوراي‌عالي جامعه و تاييد وزير امور اقتصادي و دارايي و تصويب هيات وزيران يا با پيشنهاد وزير امور اقتصادي و دارايي و تصويب هيات وزيران اصلاح مي‌شود.
۱۵- آيين‌نامه نظارت حرفه‌اي موضوع فصل چهارم اساسنامه به پيشنهاد شوراي‌عالي جامعه يا تصويب وزير امور اقتصادي و دارايي مناط اعتبار است.
۱۶- آيين‌نامه انضباطي موضوع ماده (۴۱) اساسنامه جامعه حسابداران رسمي پس از تاييد شوراي‌عالي به تصويب وزراي امور اقتصادي و دارايي و دادگستري خواهد رسيد و پس از آن لازم‌الاجرا است.
۱۷- آيين‌نامه تعيين صلاحيت حسابداران رسمي و چگونگي انتخاب آنان مصوب هيات وزيران بوده و هر هفت نفر اعضاي هيات تشخيص صلاحيت و همچنين رئيس اين هيات به انتخاب وزير امور اقتصادي و دارايي تعيين مي‌شوند.
۱۸- همچنين پس از کشف فساد سه هزار ميليارد توماني به‌فوريت مصوبه خاص به نام ماده (۳۷) مکرر اساسنامه جامعه الحاق که به موجب آن وزير امور اقتصادي و دارايي مجاز است در مواردي که مقتضي بداند تخلفات، قصور و اهمال کليه اعضاي جامعه را به هيات ويژه رسيدگي، شامل رئيس هيات عالي نظارت يک نفر متخصص در امور مالي و محاسباتي به انتخاب وزير امور اقتصادي و دارايي، يک نفر متخصص در رشته حقوق مالي به انتخاب وزير دادگستري ارجاع کند و آراي صادره اين هيات درمورد تعليق عضويت از يک تا پنج سال و لغو عنوان حسابدار رسمي پس از تاييد وزير امور اقتصادي و دارايي قابل اجرا خواهد بود.
نگاهي به موارد فوق مويد آن است که اختيارات حاکميتي دولت در کليه مواد اساسنامه جامعه ملحوظ و محفوظ بوده لذا به‌نظر مي‌رسد نگراني خاصي از مراتب اعمال حاکميت دولت در مورد اعضاي جامعه حسابداران رسمي وجود ندارد و در مقايسه با نهادهاي حرفه‌اي مشابه نظير کانون وکلا و نظام پزشکي کشور و حتي نهادهاي ناظر در آمريکا و انگلستان و اروپا قابل مقايسه نيست چرا که در حال حاضر اعمال حاکميت در اين دو نهاد حرفه‌اي مشابه در کشور بسيار کمتر از جامعه حسابداران رسمي است. فراموش نکنيم که فشار سازمان بورس آمريکا براي نظارت بر حرفه حسابرسي عمدتا متوجه تشکيل کميته‌هاي حسابرسي و نظارت اين کميته‌ها بر کار حسابرسان مستقل و همچنين حاکميت کميته حسابرسي بر روند کنترلي و حسابرسي شرکت‌ها بوده در حالي‌که در ايران برخي حسابرسان و به‌خصوص بخش نظارت بورس ايران برداشت خاصي از نظارت داشته در آيين‌نامه پذيرش موسسات معتمد بورس نظارت بورسي بر موسسات حسابرسي را تا مقطع بازرسي موسسات دامن زده‌اند که اين امر عملا و علنا به معني دخالت در اساسنامه جامعه حسابداران رسمي است جالب اينکه بدانيم برخلاف همه برداشت‌هاي رايج در ايران نظارت بر حرفه در کشورهاي مشترک‌المنافع (انگلستان، کانادا، استراليا) عملا همچنان در اختيار حرفه بوده و نقش دولت عمدتا مشورتي است.
از سوي ديگر با مطالعه اساسنامه کانون حسابداران رسمي قبل از انقلاب اسلامي موضوع ماده (۲۷۵) قانون ماليات‌هاي مستقيم مصوب ۱۳۴۵ و همچنين بررسي اعمال حاکميت کشورهاي مختلف جهان بر حرفه حسابرسي مشخص مي‌شود اتفاقا بسياري از مواردي که اخيرا مورد توجه دولت‌هاي ديگر قرار گرفته در اساسنامه جامعه حسابداران و مقررات ذي‌ربط آن پيش‌بيني شده اما به‌دليل فقدان نظارت جدي و عدم انتصاب حرفه‌اي نمايندگان دولت در ارکان ذي‌ربط، نظارت مذکور به‌صورت جدي صورت نگرفته که باعث نگراني اخير مقامات دولتي شده است. بنابراين با توجه به آنکه اساسنامه فعلي جامعه باوجود ضرورت بازنگري جدي- ظرفيت‌هاي نظارت جدي به‌عنوان نهاد ناظر را دارا است. به‌نظر مي‌رسد در صورت حساسيت دولت، مي‌شود ترکيب اعضاي هيات عالي نظارت به‌صورتي درآيد که نمايندگان همه نهادهاي حاکميتي ذي‌مدخل در هيات عالي نظارت حضور داشته باشند تا بتوانند حامل نظرات ذي‌نفعان دولتي در اعمال نظارت بر جامعه حسابرسان باشند. يادآور مي‌شود تشکيل هرگونه نهاد نظارتي مستقل با توجه به تعداد مراکز نظارتي فعلي نه تنها راهگشا نبوده بلکه ديوانسالاري و بوروکراسي نظارتي را تشديد مي‌کند که حاصل آن نتيجه مطلوب مورد نظر را به‌طور قطع به همراه نخواهد داشت. بنابراين پيشنهاد اين جامعه آن است که با توجه به مفاد و روح حاکم بر ماده واحده تشکيل جامعه حسابداران براي نظارت فعال و مناسب هيچ راهکار عملي مگر اعمال حاکميت دولت و همه نهادهاي ذي‌مدخل از طريق تغيير ترکيب هيات عالي نظارت و تامين بودجه آن از طريق دولت به‌صورتي که هيأت مذکور بتواند مستقل عمل کند، وجود ندارد.
اين هيات بايد عملا متصدي اعمال حاکميت دولت در حرفه حسابرسي بوده و بايد قادر باشد نظارت بر همه موسسات و سازمان‌هاي حسابرسي (اعم از دولتي و خصوصي) را نيز عهده‌دار شود. در صورت تحقق اين پيشنهاد، نگراني‌هاي همه ذي‌نفعان اصلي دولتي نيز مرتفع خواهد شد. با توجه به موارد پيش‌گفته ايجاد هرگونه نهاد نظارتي ديگر صرفا بوروکراسي و ديوانسالاري را گسترش داده و راه به‌جايي نخواهد برد و بر اين نظارت نيز همان خواهد رفت که بر بقيه نهادهاي نظارتي؟!
منبع:دنیای اقتصاد
