قدرت فیض اللهی کارشناش ارشد حسابداری و ذیحساب اداره کل امور اقتصادی و دارایی ایلام
بودجه ریزی عملیاتی نوعی سیستم برنامه ریزی، بودجه بندی و ارزیابی است، که بررابطه بودجه هزینه شده و نتایج مورد انتظار تاکید دارد.
ویژگی اصلی نظام بودجه ریزی عملیاتی، تلفیق اهداف نظام مدیریت بودجه و پاسخگویی متناسب است. اجرای موفق بودجه ریزی عملیاتی مستلزم وجود نظام نظارت مالی است، که ضمن برقراری نظم و انضباط ابزارهای لازم را جهت کسب موفقیت فراهم نماید
واژگان کلیدی: بودجه ریزی عملیاتی ، برنامه ریزی، پاسخگویی ، نظارت
مقدمه
بودجه ریزی عملیاتی نوعی نظام برنامه ریزی، بودجه ریزی و ارزیابی است که بر رابطه بودجه هزینه شده و نتایج مورد انتظار تاکید می ورزد. در چارچوب بودجه ریزی عملیاتی، بخش های مختلف اداری براساس استانداردهای مشخصی تحت عنوان شاخص های عملکرد پاسخگو هستند و مدیران در تعیین بهترین شیوه دستیابی به نتایج، از آزادی عمل بیشتری برخوردار هستند. در واقع بودجه ریزی عملیاتی با مرتبط ساختن تصمیم های بودجه ای و عملکردی ، پاسخگویی در مقابل قانون گذاران و مردم را تقویت می کند.
برای بودجه ریزی عملیاتی تعاریف متعددی ارائه شده است، اما براساس تحقیقات انجام شده در واقع بودجه ریزی عملیاتی نوعی سیستم برنامه ریزی، بودجه بندی و ارزیابی است که بر رابطه بودجه هزینه شده و نتایج مورد انتظار تاکید دارد.ویژگی اصلی نظام بودجه ریزی عملیاتی، تلفیق اهداف نظام مدیریت بودجه و پاسخگویی مناسب است. در واقع در این نظام عملکرد مطلوب مورد تشویق قرار می گیرد و عملکرد نامطلوب تنبیه خواهد شد.این نظام بودجه ریزی عوامل صرفه جویی و اثر بخشی را به ابعاد سنتی بودجه ریزی اضافه نموده، بین کارایی و اثربخشی تمایز قایل می شود. دربحث کارایی استفاده مفید از منابع مورد نظر است، در حالی که اثربخشی با عملکرد مرتبط است. در این نظام بودجه ریزی اهداف بطور شفاف بیان شده،ارزیابی آسان تر صورت می گیرد. بکارگیری این روش در صورتی موثر خواهد بود که:
۱-استانداردهای عملکرد به گونه ای تعریف و ارائه شوند که قابل اجرا توسط مدیران باشند.
۲- دستگاه های اجرایی از استقلال عمل بیشتری برخوردار باشند به گونه ای که بتوانند کارا ترین روش ارائه خدمات را تعیین نمایند.
۳-عوامل انگیزشی و تنبیهی متناسب برای مدیران و دستگاه های اجرایی تعیین شود.
تحقق بودجه ریزی عملیاتی
تحقق بودجه ریزی عملیاتی مستلزم اقداماتی به شرح ذیل می باشد.
۱-هدفگذاری کمی و سنجش پذیری در راستای تحقق هدف های آرمانی(برنامه ریزی بلند مدت)
۲-تعیین شیوه های گوناگون برای رسیدن به هدف ها
۳-اولویت بندی هدف ها
۴-طبقه بندی و تعریف برنامه ها،فعالیت های واحدهای سازمانی در قالب هدف های راهبردی و ماموریت های سازمانی
۵- تعیین قیمت تمام شده برنامه ها و فعالیت ها ،متناسب با کیفیت و محل جغرافیایی انجام فعالیت با استفاده از شیوه های مربوط۶- تنظیم لایحه بودجه با رویکرد هدفمند و عملیاتی ،براساس تعیین برنامه ها، کمیت ها و قیمت تمام شده خدمات
۷-توزیع منابع در چارچوب ارقام یاد شده در قوانین بودجه بین کوچک ترین واحد های سازمانی که انجام دهنده برنامه ها و فعالیت ها هستند ، متناسب با کمیت و کیفیت و محل جغرافیایی انجام فعالیت
۸- تنظیم تفاهم نامه های مدیریتی میان مدیران بالاتر با مدیران واحدهای عملیاتی برای انجام برنامه ها و فعالیت ها براساس قیمت تمام شده
۹- اعطای اختیارهای لازم به مدیران مجری برای تدوین فرایند ها و انجام اصلاحات اداری ،مالی و استخدامی به منظور تعیین قیمت تمام شده متناسب
۱۰-تعریف نظام های نظارتی و ارزیابی عملکرد با رویکرد کنترل نتیجه و محصول به جای کنترل فرایند انجام وظایف
۱۱-تخصیص منابع متناسب با تحقق هدف های تعیین شده در تفاهم نامه
۱۲-دریافت گزارش های عملکردی و انطباق با اهداف آرمانی راهبردی و تصمیم گیری برای تنظیم برنامه های اهداف بعدی.
مبانی قانونی استقرار نظام بودجه ریزی عملیاتی
هرچند بحث اصلاح نظام بودجه ریزی عملیاتی از سال ۱۳۶۵در دستور کار سازمان مدیریت و برنامه ریزی (سابق)قرار گرفته بود اما تا سال ۱۳۸۱ عملاً هیچ تغییر خاصی در تنظیم لایحه بودجه بوجود نیامده ، در سال ۱۳۸۳دستگاه های اجرایی دولتی مجاز شدند با رعایت مفاد ماده (۵) قانون برنامه سوم توسعه و بر اساس دستورالعمل سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، قیمت تمام شده فعالیت ها و خدمات قابل ارائه خود را بر اساس کمیت،کیفیت و محل جغرافیایی مشخص، تعیین و پس از تایید سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور یا استان اجراء نمایند. با ابلاغ قانون بودجه و آیین نامه اجرایی مربوطه گام های هر چند کوچک در راستای اداره واحدهای دولتی با رویکرد های بخش غیر دولتی و از طریق تعیین قیمت تمام شده فعالیت ها و خدمات دستگاه های اجرایی برداشته شد. تا اینکه لایحه بودجه سال ۱۳۸۵ با رویکردنتیجه گرایانه و با صفت عملیاتی شدن تدوین گردید و از آن زمان موضوع تحول در نظام بودجه نویسی کشور بصورت جدی در دولت محترم ، مجلس شورای اسلامی و محافل اقتصادی و دانشگاهی مطرح می باشد.مواد قانونی ذیل بر اجرای بودجه ریزی عملیاتی تاکید دارند.
۱-ماده۱۶و ۳۳ قانون مدیریت خدمات کشوری
۲-جزء (۲) بند ب تبصره (۴) قانون بودجه سا ل های ۸۲و ۸۳
۳-ماده ۱۳۸ و ۱۴۴ قانون برنامه چهارم توسعه و آیین نامه اجرایی آن
۴- ضوابط اجرایی بودجه سال های ۸۶،۸۷و۸۸
۵-بند ۳۲ سیاست های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری
۶-بخشنامه بودجه سال ۱۳۸۹
۷- ماده ۲۱۹قانون برنامه پنجم توسعه
۸-پیوست بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۳
اهداف و مزایای بودجه ریزی عملیاتی
مهمترین هدف بودجه ریزی عملیاتی اصلاح مدیریت بخش عمومی و افزایش اثربخشی مخارج این بخش است.
۱-ارزیابی پاسخگویی مسئولان دستگاه های اجرایی براساس معیار دستاوردهای فعالیت های آنان دامنه تاثیر گذاری آن ها برای دست یابی به دست آوردها و بودجه و امکاناتی که برای تحقق دست آوردها به مصرف رسیده است.
۲-ارزیابی پاسخگویی مدیران دستگاه های اجرایی به مسئولان ذیربط براساس محصولاتی که باید تولید کنند ویا خدماتی که باید ارائه دهند و بودجه وسایر امکاناتی که برای تولید این محصولات و ارائه خدمات به کار می گیرند.
۳-تضمین و تحکیم, پاسخگویی از طریق مبادله تفاهم نامه های عملکردی بین سطوح مختلف مدیران و مسئولان دستگاه های اجرایی واز طرف دیگر بین مسئولان دستگاه های اجرایی و سازمان متولی بودجه و دولت.
۴-استقرار نظام بودجه ریزی خروجی محور
۵-دادن اختیار های لازم به مدیران در انتخاب نهاده های لازم برای ارائه خدمات مورد نظر
۶-ارزیابی مستمر عملکرد مدیران و مبنا قرار دادن نتایج عملکرد به عنوان یکی از معیار های تخصیص اعتبار ها و تصمیم گیری در رابطه با تداوم و یا عدم تداوم خدمت مدیران
۷-تولید اطلاعات مدیریتی و مالی شفاف برای تصمیم گیری در رابطه با افزایش ,کاهش و تخصیص اعتبارهای بودجه ای.
۸-رهایی از روزمرگی در اقدام ها و مصارف منابع سازمان و نیل به سمت برنامه ریزی بلند مدت و هزینه کرد براساس برنامه
۹-افزایش توانمندی مدیران در مدیریت منابع مالی ,فیزیکی,انسانی و اطلاعاتی
۱۰-کاهش فساد و رانت خواری در سطوح مختلف اجرایی و تصمیم گیری
۱۱-ارائه سیستم و فرآیند ی که در آن تصمیم گیری ها ی مربوط به بودجه اساساٌ برپایه نتایج قابل سنجش و اهداف دارای اولویت
ورت می گیرد.
نظارت و کنترل بر بودجه
توجه به نظارت و کنترل در اجرای بودجه, امری اجتناب ناپذیر در مدیریت کشور است. وجود یک نظام نظارتی اثربخش و بخصوص نظامی درون سازمانی,کمک شایانی به اجرای عدالت اجتماعی و توسعه اقتصادی کشور می کند و از سوی دیگر اکنون در سازمان های موفق,بهره گیری مناسب از منابع انسانی جزء مهمترین برنامه های مدیران است. مدیران با بهره مندی از متخصصان امور,در اداره سازمان موفقیت بیشتری به دست خواهند آورد. به علاوه,با توجه به اینکه بودجه شاهرگ حیاتی و قلب تپنده برنامه ریزی هر کشوری است و کلیه فعالیت ها بدون وجود منابع مالی اجرا نخواهد شد, نظارت بر مصرف منابع و تطبیق هزینه ها با قوانین و مقررات از مهمات نظارت و کنترل است.
اساساٌ «نظارت» فعالیتى است که «بایدها» را با «هست ها»، «مطلوب ها» را با «موجودها» و «پیش بینى ها» را با «عملکردها» مقایسه مى کند و نتیجه این مقایسه، تصویر روشنى از تشابه یا تمایز بین این دو گروه از عوامل خواهد بود که در اختیار مدیران سازمان ها قرار مى گیرد.
تعاریف گوناگونى از نظارت و کنترل ارائه شده است که در همه آن ها یک نقطه اشتراک وجود دارد و آن این که نظارت عبارت است از مقایسه بین آنچه هست و آنچه باید باشد.
عده اى از نویسندگان مدیریت، «نظارت» را چنین تعریف مى کنند: «نظارت عبارت است از سنجش و اصلاح عملکرد براى به دست آوردن این اطمینان که هدف هاى سازمان و طرح هاى اجرایى آن با کامیابى به انجام رسیده است.»
فرایند نظارت و کنترل در بودجه ریزی عملیاتی داراى چهار مرحله اساسى به شرح زیر است:
۱ـ تعیین استانداردها و معیارهایى براى اندازه گیرى
تعیین استاندارد ـ که براى موفقیت و کارایى یک نظام نظارتى لازم است ـ عبارت است از بیان هدف هاى سازمان در قالب نتایج قابل اندازه گیرى و دقیق. در تعیین استاندارد و معیار، تأکید اصلى بر این است که اهداف سازمان به صورت کمّى و قابل سنجش بیان شوند; چراکه اهدافى که به صورت کیفى بیان گردند، قابل اندازه گیرى و سنجش نخواهند بود و این، نظارت را با مشکل مواجه خواهد کرد.
۲ـ اندازه گیرى عملکرد و عملیات
یکى از مراحل مهم و اساسى در فرایند نظارت، تهیه و جمع آورى اطلاعات لازم در مورد عملکرد و عملیات است. یک نظام نظارتى بدون در اختیار داشتن اطلاعات کافى، صحیح و به موقع نمى تواند نقش مؤثرى ایفا کند.
۳-مقایسه اطلاعات با استانداردها
مرحله سوم در فرایند نظارت این است که اطلاعات مربوط به عملکرد واقعى و عملیات انجام شده را با استانداردها و معیارها مقایسه و تطبیق کنیم.
۴-اقدامات اصلاحى
پس از این که میان عملکرد یا عملیات واقعى و استانداردها مقایسه و تطبیق انجام شد، در صورتى که نتیجه حاصل از مقایسه حاکى از آن باشد که پیش بینى ها به درستى عمل شده و عملکرد با استاندارد مطابقت دارد، در آن صورت، هیچ اقدامى لازم نیست. اما اگر نتیجه مقایسه حاکى از وجود انحرافات و مغایرت هایى میان عملکرد واقعى و استاندارد باشد، باید علت یا علت هاى این مسأله را جست وجو کرده و در جهت رفع آن ها و انجام اقدامات اصلاحى اقدام کرد.
از آنجائیکه اجرای بودجه ریزی عملیاتی مستلزم ارزیابی عملکرد می باشد. لذا در ایران قانون اساسی و سایر قوانین مربوطه ، توجه ویژه ای به بودجه و نظارت بر اجرای آن نموده اند. قانون اساسی در اصول ۴۳،۴۴،۴۸،۵۲،۷۵و ۱۲۶استفاده از منابع و مصرف بهینه آن و تهیه بودجه سالانه کل کشور را تصریح کرده است و در اصول ۵۳،۵۴،۵۵،۷۶،۷۷،۸۸،۸۹و ۱۷۴نظارت، کنترل و حدود آن را مشخص وتعیین نموده است. در نظر گرفتن چند اصل در قانون اساسی،نشان دهنده اهمیت اصل نظارت است. همچنین در مواد ۹۰تا ۹۴ قانون محاسبات عمومی کشور، مصوب ۱۳۶۶ چارچوب اصلی کنترل های مالی بر کار دستگاه های اجرایی در اجرای بودجه مشخص شده است . در فصل پنجم این قانون نیز مسئولیت حفظ و نگهداری حساب اموال دولتی و چگونگی نظارت بر اموال دولت مشخص گشته است و مواد ۹۵تا ۱۰۵ همین قانون در راستای تحقق اصل ۵۵ قانون اساسی ، چگونگی تصویب و تهیه گزارش بودجه را مشخص نموده است. لذا نظر به اینکه یکی از مهمترین نظارت ها براجرای صحیح بودجه نظارت قبل از خرج می باشد وزارت امور اقتصادی و دارایی با بهره گیری از ابزار های نظارتی موجود در معاونت هزینه و خزانه داری کل در راستای پیاده سازی امر خطیر نظارت ، این نظارت را برعهده دارد. اداره کل نظارت مالی و امور ذیحسابی ها که به عنوان زیر مجموعه معاونت هزینه و خزانه داری کل فعالیت می نماید. با تربیت افراد متخصص و آگاه به قوانین و مقررات مالی و محاسباتی و با صدورحکم ذیحسابی آنان را به امر نظارت و کنترل در دستگاه های اجرایی منصوب می نماید. تا با اجرای صحیح مقررات مالی و محاسباتی مانع انحراف در بودجه شوند. لذا ذیحسابان دستگاه های اجرایی نقش محوری در اجرای بودجه و نظارت برآن عهده دارند.
مطابق ماده۳۱ قانون محاسبات عمومی: ذیحساب ماموری است که به موجب حکم وزارت امور اقتصادی و دارایی از بین مستخدمین رسمی واجد صلاحیت به منظور اعمال نظارت و تامین هماهنگی لازم در اجرای مقررات مالی و محاسباتی در وزارتخانه ها و موسسات وشرکت های دولتی و دستگاه های اجرایی محلی و موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی به این سمت منصوب می شود.
در پژوهش انجام شده در سال ۱۳۸۸در باره نقش نظارتی ذیحسابان نتایج ذیل بدست آمده است.
*ذیحسابان در مصرف بهینه منابع مالی نقش و تاثیر بسزایی دارند.
*در بهبود برنامه های آینده سازمان های دولتی نقش مثبتی دارند.
*باعث افزایش کنترل های داخلی سازمان های دولتی می شوند
* موجب ایجاد وحدت رویه در اجرای مقررات می گردند.
باعث شفافیت مالی، گزارش دهی و پاسخگویی مناسبتر می شوند.
همچنین بر اساس پژوهش انجام شده توسط اداره کل نظارت بر ذیحسابی ها نتایج ذیل بدست آمده است.
*برای تحقق اصل قانونمندی و قانون گراییکه یکی از مهم ترین شاخصه های حکمرانی خوب و مملک داری شایسته است، توسعه روش ذیحساب محور عامل کنترل و نظارت بهینه در دستگاه های اجرایی معرفی شده است.
*دلیل اصلی اثر بخشی و سودمندی روش ذیحسابی را استقلال سازمانی و حرفه ای ذیحسابان از دستگاه های اجرایی معرفی نموده است.
مدیریت هزینه و نقش ذیحسابان
مدیریت هزینه عبارت است از بکارگیری مطلوب و توام با کارایی منابع سازمان در جهت ایجاد ارزش برای ارائه خدمات مطلوب به مراجعان. این تعریف بر این نکته محوری تاکید دارد که سود آوری و رشد هر بنگاه از طریق خلق ارزش برای مشتریان و مراجعان تحقق می یابد. منشاء ارتقاء ارزش افزوده در بنگاه های اقتصادی و سازمان ها، مراجعان هستند و تنها مراجعان رضایتمند و خشنود می توانند به صورت پایدار به ایجاد ارزش و ارتقاء در سازمان ها ادامه دهند. رضایت مشتر یان نیز بستگی به ارائه خدمات مطلوب به آنان بستگی دارد. بطور کلی سیستم مدیریت هزینه نوعی سیستم برنامه ریزی و کنترل است که هدف های ذیل را پیگیری می نماید.
۱- اندازه گیری بهای تمام شده منابعی که در راه انجام فعالیت های اصلی واحد های اقتصادی مورد استفاده قرار می گیرند.
۲-تشخیص و حذف اقلامی از هزینه که ارزش افزوده ایجاد نمی کنند.
۳-تعیین کارایی و اثربخشی فعالیت های اصلی انجام شده در دستگاه های اجرایی
۴-تشخیص و ارزیابی فعالیت های جدیدی که متواند عملکرد آینده سازمان ها را بهبود بخشد.
لذا وظیفه اصلی مدیریت ،حصول اطمینان از دست یابی به اهداف فوق می باشد.اهداف تعیین شده با بکارگیری استراتژ ی های نظیر تصمیم گیری، برنامه ریزی، رهبری فعالیت های عملیاتی و کنترل به نتیجه خواهند رسید. برای انجام استراتژی های فوق، مدیریت نیازمند اطلاعات از منابع مختلف علی الخصوص از قسمت حسابداری خواهند بود. لذا ذیحسابان و مدیران مالی دستگاه های اجرایی با تجزیه و تحلیل و بررسی های مستمر ، اطلاعات مالی را به منظور تسهیل تصمیم گیری و اثر بر تصمیم گیری فراهم نمایند.
بطور کلی به منظور اجرای بودجه ریزی عملیاتی و به منظور برقراری رابطه بین طبقه بندی عملیات و واحدهای اجرای ، باید سعی شود برنامه ها و فعالیت ها به واحدهای اجرایی مشخص در درون هر دستگاه اجرایی مرتبط شوند. لازمه این ارتباط وجود کارشناسان ارزیابی طرح ها و پروژه ها، کارشناسان بودجه ریزی و کارشناسان مالی خبره و آگاه به قوانین و مقررات مالی و محاسبانی می باشد. علاوه برآن تدوین و اجرای بودجه ریزی عملیاتی در دستگاه های اجرایی، مستلزم کاربرد حسابداری تعهدی به منظور تعیین هزینه های واقعی برنامه ها و فعالیت هاست. در بودجه ریزی عملیاتی علاوه بر تفکیک اعتبارات به وظایف ،برنامه ها، فعالیت ها و طرح ها. حجم عملیات و هزینه های اجرای عملیات دولت و دستگاه های ذیربط براساس روش های حسابداری بهای تمام شده محاسبه و تعیین می شود که این امر نیاز به حسابداری تعهدی را بیشتر می نماید. لذا ذیحسابان با برگزاری دوره های آموزشی ضمن خدمت در رسته های شغلی مختلف نقش اساسی درافزایش مهارت وتخصص کارکنان و پیاده سازی سیستم حسابداری تعهدی برعهده خواهند داشت.
پیشنهادهایی در راستای کارایی و اثر بخشی بیشتر در سیستم نظارتی کشور
۱- ذیحسابان بازدید عینی و کنترل پروژه‌ها رابیشتر کنند. چراکه حضور دائمی آنان درسازمان‌های دولتی و نظارت بر پروژه‌ها باعث تسریع در اجرای پروژه‌ها می‌شود.
۲- سازمان امور اقتصادی و دارایی استان‌ها تعداد دستگاه‌های واگذار شده به ذیحسابان را کاهش دهد تا آنها زمان لازم و مناسب جهت نظارت را داشته باشند.
۳- سازمان‌های دولتی از حضور ذیحسابان به عنوان مشاوران مالی بهره بیشتری بگیرند. از سوی دیگر تعامل بیشتر و مثبت ذیحسابان با مدیران سازمان‌ها و آموزش آنان در خصوص تهیه و ارائه اطلاعات لازم سازمان‌های دولتی در جهت بودجه‌بندی آینده آن سازمان‌ها می‌تواند کمکی شایان در بهبود برنامه‌های آینده سازمان‌ها باشد.
۴- ذیحسابان از نظر مالی و شغلی استقلال کامل داشته باشند، به گونه‌ای که هیچ وابستگی به سازمان نظارت شونده احساس نکنند.
۵- با وجود قوانین و مقررات لازم جهت جلوگیری از مفاسد اداری موجود نقش بیشتری نیز در این زمینه برای ذیحسابان در نظر گرفته شود.
۶- با عنایت به اینکه قوانین و مقررات موجود دارای شفافیت و هماهنگی لازم با هم نیستند باید درباره تعدد قوانین و شفاف نبودن مقررات تجدید نظر صورت گیرد.
۷- از گزارش‌های ارائه شده توسط ذیحسابان در ارزشیابی مدیران و ارزیابی عملکرد سازمان‌های دولتی استفاده بیشتری بشود.
۸- کلیه ذیحسابان دستگاه‌های اجرایی، شرکت‌های دولتی، نهادهای عمومی غیر دولتی، توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی منصوب شوند.
۹- وزارت امور اقتصادی و دارایی با برگزاری سمینارها و یا استفاده از شیوه‌های دیگر و با اطلاع رسانی بیشتر، نقش ذیحسابان را روشن‌تر کند و سازمان‌های دولتی را به استفاده کافی از تخصص آنها برانگیزاند.
۱۰- با توجه به نقش کنترل عینی ذیحسابان بر پروژه‌ها و ایرادهای موجود در امر نظارت لازم است بودجه‌بندی سنتی هرچه سریع‌تر جای خود را به بودجه‌ریزی عملیاتی بدهد.
منبع:شادا