صدیقه رهبر
از آنچه تا به حال بر بانک‌ها گذشته است چنین برداشت می‌شود که سال جاری را باید سالی پر تلاطم برای نظام بانکی کشور دانست.
کسری بودجه دولت و شرایط نامناسب بازار سرمایه و رویارویی آن بازار با کمبود نقدینگی، دیگر بار بانک‌ها را به‌عنوان یگانه گزینه ممکن برای رفع این معضل در معرض توجه سیاست‌گذاران قرار داده است. فشار به بانک‌ها برای کاهش نرخ سود سپرده‌ها با هدف پایین آوردن قیمت تمام شده پول و نیز گسترش فعالیت وام‌دهی آنها در شرایطی انجام می‌شود که تاکنون اقدامی از سوی بانک مرکزی برای اعلام نرخ‌های سود سپرده‌ها در بازار بین بانکی انجام نشده است.
اهمیت این موضوع از آن جهت است که این نرخ‌ها خود می‌توانند به‌عنوان سنجه‌ای (benchmark) برای راستی‌آزمایی دامنه نرخ‌های سود سپرده‌های علی‌الحساب ابلاغی بانک مرکزی محسوب شوند.
نگارنده ضمن اینکه مجموعه‌ای از عوامل از جمله سیاست‌گذاری‌های نامناسب پولی، فضای نامطلوب کسب‌وکار، نظام حاکمیتی مخدوش بانک‌ها و نیز سوء‌مدیریت در آنها را عامل وضعیت کنونی سیستم بانکی می‌داند، بر این باور است که بانک‌های کشور در شرایط حاضر نیازمند اصلاحات ساختاری هستند. اصلاحات ساختاری که باید از پشتوانه کارشناسی قوی برخوردار باشد و پیاده‌سازی تدریجی از ویژگی‌های محوری آن محسوب شود. تجربه نشان داده است که این گونه شتابزدگی در تصویب قوانین، به‌ویژه قوانین بالادستی از تاثیرگذاری قوانین خواهد کاست. ضمن اینکه از این قابلیت برخوردار است که نظام مالی کشور را با بحران جدی مواجه کند.
ناگفته پیداست که در حال حاضر عدم‌یکپارچگی قوانین پولی و بانکی و به‌عبارتی جزئی‌نگری و تصمیم‌گیری‌های جزیره‌ای از مشکلات مهم نظام بانکی کشور محسوب می‌شود. از این رو است که یکی از رویکردهای اصلی قانون‌گذاران باید تلاش برای یکپارچه‌سازی قوانین باشد.
در این نوشتار، نگارنده بر این است که ضمن وارد دانستن ایرادهای جدی به طرح پیشنهادی برخی چهره‌های اقتصادی مجلس از نظر بی‌توجهی که در آن به ضرورت ایجاد یکپارچگی در قوانین بانکداری کشور، قانون پولی و بانکی و قانون عملیات بانکداری بدون ربا با یکدیگر و با قانون تجارت و قانون مدنی به خرج داده شده است، با طراحان طرح پیشنهادی این پرسش را مطرح کند که آیا بانک مرکزی در فرآیند نگارش این طرح نقش داشته؟ اگر پاسخ مثبت است چرا یکپارچگی قوانین درآن منظور نشده است؟ اگر پاسخ منفی است، آنها چگونه می‌توانند برخورداری طرح از پشتوانه کارشناسی را تضمین کنند؟
در مقدمه لازم است به این نکته اشاره شود که چند سال پیش کارگروهی متشکل از تعدادی از حقوقدان‌ها و خبرگان بانکی به دعوت بانک مرکزی، پیش‌نویسی برای لایحه بانکداری و بانک مرکزی تدوین کردند. با توجه به هزینه‌ای که برای آن کار صرف شد، شاید بهتر باشد این پرسش مطرح شود که بازنگری انجام شده که قرار بود به‌صورت لایحه‌ای برای تصویب به مجلس تقدیم شود، چه سرنوشتی پیدا کرده است؟ مسائلی مانند راهبری شرکتی بانک مرکزی و بانک‌ها و استقلال بانک مرکزی را باید از مهم‌ترین موضوعاتی دانست که در حال حاضر منشأ بسیاری از مشکلات نظام بانکی کشور محسوب شده، در مورد آنها خلأ قانونی وجود دارد. این موضوعات، به‌ویژه در طرح پیشنهادی با اضافه شدن شورای فقهی و نقشی که قانون‌گذار برای آن قائل شده است، اهمیت بیشتری پیدا می‌کند؛ به‌عنوان مثال، در مورد شورای فقهی بانک مرکزی، لازم است که نقش این شورا به‌طور دقیق تبیین شود. به‌نظر می‌رسد ایجاد این شورا به‌گونه‌ای الگوبرداری از بانکداری اسلامی در کشورهایی مثل مالزی باشد. نقش این شورای فقهی در کشور یاد شده، در اصل، اطمینان یافتن از رعایت اصول شرع در مقررات و فعالیت‌های بانکی است.
در حالی که در الگوبرداری انجام شده در این طرح، جایگاهی مشابه شورای پول و اعتبار برای آن در نظر گرفته شده است؛ به‌گونه‌ای که لایه‌ای موازی شورا محسوب می‌شود. این در حالی است که در طرح پیشنهادی هیچ اشاره‌ای به تعریف ارکان بانک مرکزی، لغو یا نافذ بودن قانون جاری پولی و بانکی کشور نشده است.
در هر حال نگارنده با مطالعه اجمالی طرح، افزون بر ایرادات کلی یاد شده در بالا نکات زیر را یادآور می‌شود:
در بخش تعاریف طرح پیشنهادی مواردی وجود دارند که جدای از درستی آنها باید از همخوانی آن با تعاریف ارائه شده در پیش‌نویس قانون بانکداری پیش‌گفته اطمینان حاصل شود تا از دوباره کاری و پیچیده شدن مفاهیم پیشگیری به عمل آید. از جمله می‌توان به موارد زیر اشاره داشت:
۱- یکی از واژگان به کار رفته در طرح پیشنهادی برای تعریف نظام بانکی، واژه «موسسه اعتباری» (financial institution) است که باید به‌عنوان واژه‌ای عام و فراگیر تعریف شود؛ به‌گونه‌ای که دیگر تعاریف در زیر چتر آن قرار گیرند. چون منطقی به‌نظر نمی‌رسد از یک عبارت هم به شکل فراگیر و هم جزئی استفاده شود.
۲- در بخش تعریف نظام بانکی به موسسه مشاوره و تامین مالی و شرکت‌های رتبه‌بندی به‌عنوان موسسات غیر‌بانکی اشاره شده است که مجوز خود را از بانک مرکزی دریافت می‌کنند و تحت نظارت آن بانک قرار دارند. درخصوص موسسات مشاوره و تامین مالی و فعالیت آنها ابهامات قابل‌توجهی وجود دارد.
در حالی که در طرح پیشنهادی هیچ نکته‌ای در مورد چگونگی تصویب اساسنامه موسسات اعتباری بانکی (شامل بانک‌های تجاری، تخصصی و قرض‌الحسنه) وجود ندارد و مشخص نیست چه مرجعی این اساسنامه را تصویب می‌کند؛ در مورد آیین‌نامه فعالیت موسسات مشاوره و تامین مالی اعلام شده که تصویب آیین‌نامه آنها توسط هیات وزیران انجام خواهد شد و اساسنامه آنها نیز توسط بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی تهیه شده، سپس با دریافت تاییدیه شورای فقهی بانک مرکزی و تصویب هیات‌وزیران نافذ خواهد بود. در اینجا این پرسش مطرح می‌شود که علت تفاوت قائل شدن برای این موسسات که در جرگه موسسات غیر‌بانکی قرار دارند، چیست؟ آیا فرآیند تصویب اساسنامه آنها، بیانگر تضعیف نقش حاکمیتی و نظارتی بانک مرکزی نیست؟
نکته مهم دیگر در مورد این موسسات این است که نقش آنها پرداخت تسهیلات به بنگاه‌های اقتصادی در حوزه بخش‌های اقتصادی معین اعلام شده است. این موسسات، تعاونی‌های اعتبار تخصصی اعلام شده‌اند که هر یک بازار خاصی را تامین مالی می‌کنند. این گونه اعمال محدودیت برای فعالیت این موسسات با ریسک تمرکز همراه است؛ زیرا در صورتی که بخش اقتصادی و زنجیره فعالیت‌های مربوط به این بخش دچار رکود شوند، به ورشکستگی موسسه مشاوره تخصصی و تامین مالی منجر خواهد شد ضمن اینکه این تصمیم با حذف مشتریان حقوقی از گستره مشتریان بانک‌ها، آنها را از نظر ادامه فعالیت با چالش جدی مواجه خواهد کرد. این در حالی است که وضع مالیات‌های سنگین پیش‌بینی شده برای بنگاهداری بانک‌ها در قانون رفع موانع تولید که در ماه گذشته به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است تا حد قابل‌توجهی می‌تواند انگیزه بنگاهداری بانک‌ها را تضعیف کند.
۳- در مورد شرکت‌های (موسسات) رتبه‌بندی از مصادیق موسسات غیر‌بانکی در طرح پیشنهادی نیز خاستگاه آنها بازار سرمایه است. طبق قانون بازار سرمایه، این موسسات جزو نهاد‌های مالی تعریف شده‌اند از این رو طرح پیشنهادی، حداقل در مورد موسسات رتبه‌بندی به قانون دیگری متعرض شده است. استفاده از عنوان متفاوت شرکت نمی‌تواند تغییری در موضوع فعالیت این موسسات ایجاد کند.
در رابطه با تعریف ارائه شده در طرح برای بانک قرض‌الحسنه، تجربه نشان داده فعالیت یک بانک صرفا در چارچوب پرداخت وام قرض‌الحسنه امکان‌پذیر نیست و در نهایت، این گونه بانک‌ها برای بقا به سمت فعالیت‌های خارج از چارچوب مقرر متمایل شده، مقررات مربوط را دور خواهند زد، به این دلیل لازم است در این مورد حتما نظر کارشناسی بخش نظارت بانک مرکزی دریافت شود.
۴- طرح پیشنهادی با موضوع احصای عملیات مجاز بانکی که از مهم‌ترین موارد در هر قانون بانکداری محسوب می‌شود، بسیار سطحی برخورد کرده است. این موردی است که لازم است به‌طور شفاف در قانون بانکداری احصا یا مرجع تصمیم‌گیرنده در مورد آن مشخص شود.
۵- در طرح پیشنهادی به موضوع انتشار اوراق بهادار اسلامی پرداخته شده است. از آنجا که مصادیق اوراق بهادار باید به تایید سازمان بورس و اوراق بهادار رسانده شود، لازم است در متن قانون به این موضوع اشاره شود.
۶- در طرح پیشنهادی باید به این نکته توجه شود که در متن قانونی که لازمه وجودی‌اش استمرار و نافذ بودن آن برای دوره‌های طولانی است، نباید به موضوعاتی که مربوط به شرایط زمانی خاص است پرداخته شود. با این رویکرد، نظر به اینکه سیاست‌های ابلاغی اقتصاد مقاومتی مربوط به زمان و شرایط خاص تحریم است، قید آن در قانون دائمی مناسب به‌نظر نمی‌رسد.
۷- در بخش وظایف بانک مرکزی در بند یک به وظایف آن بانک مبنی بر تهیه پیش‌نویس آیین‌نامه‌های عملیاتی قانون برای تصویب در هیات وزیران اشاره شده است. مقایسه آیین‌نامه‌های اجرایی کنونی قانون عملیات بانکی بدون ربا با دستورالعمل‌های اجرایی آن بیانگر وجود مطالب تکراری متعددی است. از این رو، به‌نظر می‌رسد بهتر است در این مورد بازنگری انجام شده با حذف یک لایه (هیات وزیران) و واگذاری این موارد به بانک مرکزی به تسریع تدوین دستورالعمل‌های اجرایی کمک شود.
در طرح پیشنهادی، با نام بردن از فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه گروه‌های خاص به فراقانونی دانستن این صندوق‌ها رسمیت داده شده است. به‌نظر می‌رسد این رویه از نظر قانون‌گذاری وجاهت نداشته باشد.
۸- در طرح پیشنهادی، برای دریافت وثیقه، به ضمانت نامه صادره از سوی موسسات رتبه‌بندی و تضمین تسهیلات اشاره شده است. همان‌طور که پیش تر اشاره شد، به موجب قانون بازار سرمایه، موسسات رتبه‌بندی مجوز فعالیت خود را از سازمان بورس و اوراق بهادار دریافت می‌کنند و به‌طور منطقی اساسنامه آنها باید مورد تایید سازمان یاد شده باشد. از این رو، ضمن اعلام خارج از عرف بودن این انتظار، لازم است در مورد اینکه در اساسنامه موسسات رتبه‌بندی در بخش موضوع فعالیت، صدور ضمانت نامه برای اشخاص پیش‌بینی شده باشد، اطمینان حاصل شود.
۹- نکته دیگری که باید به آن اشاره شود اینکه در عرف بین‌المللی، زمانی که موسسات رتبه‌بندی، رتبه‌های مشتریان یا ناشران اوراق را ارزیابی می‌کنند بر این مساله تاکید دارند که چنانچه خسارتی از ناحیه سرمایه‌گذاری روی این اوراق با رتبه اعلام شده برای خریدار ایجاد شود، هیچگونه مسوولیتی بابت آن نمی‌پذیرند؛ بنابراین اینکه در ماده قانونی پیش‌بینی شود که این موسسات باید تضمین تسهیلات را انجام دهند، باید بررسی شود که چگونه قانون‌گذار اقدامی خارج از عرف را از این موسسات انتظار دارد؟ ضمن اینکه باید اساسنامه نمونه این موسسات در مورد منطقی بودن چنین انتظاری
بررسی شود.
*معاون پیشین اداره مطالعات و مقررات بانک مرکزی