امکان سنجی واگذاری اختیار قانونی شورای پول واعتبار به ريیس کل بانک مرکزی
در تاریخ ۱۱/۱۲/۱۳۹۰ بخشنامه‌ای به شماره ۳۰۰۲۳۸ توسط بانک مرکزی به بانک‌ها ابلاغ و به موجب آن، به آنها اعلام شد که شورای پول و اعتبار، اختیارات خود را در اجرای بند ۱۱ ماده ۱۴ قانون پولی و بانکی کشور به ريیس کل بانک مرکزی واگذار كرده است.
.
در این نوشتار، این موضوعات مورد بررسی قرار می‌گیرند:
۱- آیا واگذاری اختیارات شورای پول واعتبار به غیر، از جمله به ريیس کل بانک مرکزی، اصولا از نظر قانون مجاز است؟
۲- هدف بانک مرکزی از به دست آوردن این اختیار چیست ؟
۳ – آیا این هدف با ماهیت بندهای این ماده از قانون سنخیت دارد؟
.
به منظور پاسخ به سوال اول، به این نکته اشاره می‌شود که به موجب ماده ۱۶ قانون پولی و بانکي کشور مصوب تیر ماه ۱۳۵۱، ارکان بانک مرکزی عبارتند از مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار، هیات عامل ،هیات نظارت اندوخته اسکناس و هیات نظار. با نظرداشت اینکه به موجب بخشنامه جدید بانک مرکزی، اختیارات شورای پول واعتبار به ريیس کل بانک مرکزی به عنوان یکی از اعضای هیات عامل واگذار شده است، به بند ۱ ماده ۱۹ قانون پولی وبانکی که در آن وظیفه ريیس کل بانک مرکزی تعیین شده است، رجوع می‌شود:
.
بند ۱ ماده ۱۹: «ريیس کل بانک مرکزی به عنوان بالاترین مقام اجرایی و اداری عهده دار کلیه امور بانک، به استثنای وظایفی است که به موجب این قانون به عهده ارکان دیگر بانک گذارده شده است.» در اینجا لازم است به تبصره ذیل ماده ۱۴ قانون پولی وبانکی نیز نگاهی داشته باشیم: تبصره: «استفاده از اختیارات موضوع این ماده باید قبلا به تصویب شورای پول واعتبار برسد» بنابراین، به دلیل اینکه قانون به موجب تبصره یاد شده، تصمیم‌گیری نهایی در مورد بندهای ماده ۱۴ را به شورای پول واعتبار از ارکان بانک مرکزی محول كرده است، شورای پول و اعتبار مجاز نیست اختیارات قانونی خود در این خصوص را به ريیس کل بانک مرکزی واگذار كند.
.
افزون بر این؛ چنین می‌نماید که این موضوع در مورد واگذاری اختیارات قانونی شورای پول واعتبار به غیر نیز مصداق پیدا کند مگر این که قانون صریحا مقرر كرده باشد. در رابطه با پاسخ به چرایی انتشار این بخشنامه، بانک مرکزی به منظور ایفای نقش نظارتی‌اش، همواره در حوزه اختیارات قانونی خود برای برخورد هر چه سریع‌تر و موثرتر با بانک‌های متخلف، با موانعی مواجه بوده است. در مجموع، می‌توان چنین برداشت کرد که به فرض وجود اراده برای پیگیری تشکیل هیات انتظامی بانک‌ها، طولانی بودن فرآیند تشکیل آن با توجه به ترکیب هیات یاد شده از مهم‌ترین عوامل سرعت‌گیر در این خصوص به حساب می‌آید.
.
از توضیحاتی که در مقدمه بخشنامه ارائه شده است چنین برمی‌آید که هدف بانک مرکزی از گرفتن این اختیار از شورای پول و اعتبار، بهره‌گیری از آن در اعمال سریع‌تر اقدامات تنبیهی علیه بانک‌هایی است که از نظر آن بانک متخلف محسوب می‌شوند. برای بررسی راست نمایی این هدف، در وهله اول ، لازم است ماهیت ماده ۱۴ قانون پولی وبانکی کشور مصوب تیر ماه ۱۳۵۱مورد بررسی قرار گیرد. در ماده ۱۴ آمده است که بانک مرکزی جمهوری اسلامی در حسن اجرای نظام پولی کشور می‌تواند به شرح زیر، در امور پولی و بانکی دخالت و نظارت کند.
.
در ذیل این ماده، در ۱۴بند، سازو کارهایی ارائه شده است که نسبت‌های احتیاطی (prudential regulation)، مثل تعیین نسبت دارایی‌های آنی بانک‌ها به کل دارایی‌های آنها یا بدهی‌های جاری برحسب نوع فعالیت آنها به تشخیص بانک مرکزی، تعیین نسبت مجموع سرمایه پرداخت شده به انواع دارایی‌ها، تعیین حداکثر نسبی تعهدات ناشی از صدور ظهرنویسی و… که برای حفظ سلامت و ثبات سیستم بانکی اهمیت دارند و نسبت‌های غیر احتیاطی راnon-prudential) regulation)، مثل تعیین نرخ بهره سپرده قانونی بانک‌ها نزد بانک مرکزی که کاربردشان در حوزه اجرای سیاست‌های پولی است، در برمی‌گیرد.
.
نگارنده به دلایل زیر بر این باور است که بند ۱۱ ماده ۱۴ یعنی «محدود کردن بانک‌ها به انجام یک یا چند نوع از فعالیت‌های مربوط به طور موقت یا دائم» توسط بانک مرکزی، نمی‌تواند به عنوان مستندی موجه برای برخورد تنبیهی با بانک‌ها مورد استفاده قرار گیرد:
.
۱- ماهیت بندهای ماده ۱۴به گونه‌ای است که سازو کارهای ارائه شده در آنها (در هر دو زمینه نسبت‌های احتیاطی وغیر احتیاطی) باید به طور یکسان در مورد همه بانک‌ها اجرا شود.
به عنوان مثال، وقتی بانک مرکزی نسبت مجموع سرمایه پرداخت شده به انواع دارایی را به شورای پول واعتبار پیشنهاد كرده، به تصویب آن شورا رساند، این نسبت برای تمام بانک‌ها به طور یکسان لازم الاجرا می‌شود. همین استدلال در مورد سپرده قانونی و دیگر ضوابط این ماده صادق است. به این ترتیب، ماهیت فراگیر بندهای این ماده، بند ۱۱ آن را نیز شامل می‌شود.
.
این نکته؛ در تعارض با هدف بانک مرکزی از صدور بخشنامه جدید، یعنی محروم کردن یک بانک مشخص از انجام یک یا چند فعالیت به طور موقت یا دائم، به عنوان تنبیه قرار دارد. برای تاکید بیشتر بر فراگیر بودن ضوابط این ماده، توجه خوانندگان محترم را به رخداد بحران بازار سرمایه در محدوده زمانی سال ۱۳۷۵، در زمان ریاست کلی مرحوم دکتر نوربخش جلب می‌كند.
.
در آن زمان، به دلیل شرایط خاص اقتصادی و مسوولیت ريیس کل بانک مرکزی به عنوان ريیس شورای بورس، ایشان بدون طی فرآیند قانونی (یعنی دریافت مصوبه شورای پول و اعتبار که البته بعد‌ها به خاطر آن مورد انتقاد قرار گرفت) به منظور بازگرداندن آرامش به بازار سرمایه، با استفاده از همین بند، طی بخشنامه‌ای انجام عملیات پذیره‌نویسی را برای کلیه بانک‌ها ممنوع اعلام کردند.این تجربه تاریخی نشان‌دهنده این است که کاربرد این بند از ماده جنبه عام داشته و برای اجرای سیاست‌های پولی و نظارتی بانک مرکزی است.
.
۲- دلیل دیگر، که شاهدی برصحت این ادعای نگارنده است فصل چهارم قانون پولی و بانکی کشور تحت عنوان «مقررات کیفری و انتظامی» است. مواد ۴۳ و۴۴ قانون پولی و بانکی بر مجازات‌های انتظامی برای برخورد با بانک‌هایی که از سایر مقررات این قانون و آیین‌نامه‌های آن و دستورات بانک مرکزی تخلف می‌کنند، تمرکز دارد. در بند ۳ ماده ۴۴ ، ممنوع ساختن بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی از انجام بعضی از امور بانکی به طور موقت یا دائم از جمله مجازات‌های انتظامی اعلام شده است و به هیات انتظامی بانک‌ها اختیار داده شده است که پس از رسیدگی به تخلف از این بند به عنوان مجازات برای بانک متخلف هنگام صدور حکم استفاده کند. این نکته تاکیدی است بر اینکه بند ۱۱ از ماده ۱۴ به هیچ‌وجه ماهیت تنبیهی ندارد.
.
با در نظرداشتن نکات پیش گفته، از نظر نگارنده، این بخشنامه با ابهامات قانونی و مفهومی جدی مواجه است از این رو، بهتر است در مورد لغوآن اقدام لازم انجام شود. ناگفته نماند این بدعت در بسته سیاستی – نظارتی پایه‌گذاری شده است. توضیح آنکه، تصمیم‌گیری‌ها در بانک مرکزی به طور معمول بايد فرآیند مشخصی را طی کنند. به این ترتیب که، در مرحله اول موضوع مورد بحث، در ادارات ذی‌ربط مورد بررسی کارشناسانه قرار می‌گیرد.
.
سپس گزارش‌های کارشناسی مربوط در کمیسیون‌های تخصصی طرح شده و در صورت لزوم اصلاح می‌شوند. مصوبات این کمیسیون‌ها که کمیسیون اعتباری شاخص‌ترین آنها است و در سال ۱۳۵۱ به عنوان بازوی کارشناسی شورای پول و اعتبار ایجاد شده، عمدتا پس از تایید ريیس کل بانک مرکزی به مرحله بعد (که می‌تواند ابلاغ به بانک‌ها یا طرح در شورای پول و اعتبار باشد ) راه می‌یابند. در اصلاحیه بسته سیاستی – نظارتی دی ماه ۱۳۹۰، این رویه، درچند ماده به دلیل نگارش متفاوت نادیده گرفته شده است، مواد ۴ و۶ بسته یاد شده، نمونه بارز این موضوع هستند.
.
در این مواد که تعیین سقف‌های انتشار اوراق مشارکت و انواع صکوک اسلامی صریحا در اختیار ريیس کل بانک مرکزی قرار داده شده است، این شائبه ایجاد می‌شود که بررسی کارشناسی از فرآیند تصمیم‌گیری‌ها حذف شده است. این مساله، به ویژه در بخشنامه جدید، به دلیل نبود ضوابط شفاف و افزایش احتمال برخوردهای سلیقه‌ای با بانک‌ها اهمیت بسیار می‌یابد.
صديقه رهبر
دنياي اقتصاد
.
